‘Not everything that can be counted counts, and not everything that counts can be counted’, [Albert Einstein, onbekend]
1.1 Aanleiding
Het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) is de huisvestingsorganisatie voor rijksoverheidsdiensten en heeft circa 12 miljoen m² gebouwen en 90 hectare grond in beheer. De missie van het RVB was lange tijd gericht op de inzet van vastgoed voor de realisatie van Rijksoverheidsdoelen in samenwerking met, en oog voor de omgeving. In februari 2020 is deze missie aangepast en wil het RVB –naast realisatie en beheer van de vastgoedportefeuille voor zijn gebruikers en economische doelen- ook maatschappelijke meerwaarde realiseren1.
De expliciete toevoeging van het component maatschappelijke meerwaarde doet recht aan het groeiende belang voor de bredere waardebenadering. Een trend die ook zichtbaar is in gehele maatschappij en in lijn is met nationale en strategische opgaven uit het regeerakkoord. Meer concreet betreft dit het doel om het Rijksvastgoed zo in te zetten dat het bijdraagt aan de klimaatadaptatie, energietransitie, circulaire economie, mobiliteit en bereikbaarheid, maar ook aan doelstellingen op het gebied van woningbouw, de leefbare stad, stikstof en PFAS.
Voor het RVB geldt dat de totstandkoming van maatschappelijke waarde primair een ruimtelijke context heeft voor de gebouwde omgeving2. Hiertoe wordt onder andere organisatorisch ingezet op ‘gebiedsgericht werken (GGW) in samenwerking met de regio’s en waar mogelijk ook met marktpartijen. Om haar maatschappelijke impact te visualiseren en stimuleren heeft het RVB in 2018 een afdeling Regionaal Ontwikkelprogramma (ROP) opgericht, waarin uiteenlopende projecten zijn opgenomen (2018). De gedachten dat het RVB extra maatschappelijke meerwaarde kan realiseren voor de gebouwde omgeving, berust op 5 pijlers: de grote portefeuilleomvang, brede kennis & expertise, themagericht opdrachtgeverschap, de gebiedsgerichte opgaven en allianties & netwerken.
1.2 Probleemstelling
Voor de formele toevoeging in de visie van het element ‘maatschappelijke meerwaarde’
zijn door het RVB stappen gezet over de te volgen aanpak om het bredere waardebegrip te realiseren. In dat kader heeft het Economische Instituut voor de Bouw (EIB) op verzoek van het RVB in mei 2019 acht ROP-projecten geanalyseerd middels een maatschappelijke kostenbatenanalyse (MKBA). Centraal doel was om kansrijke routes te inventariseren voor de invoering van een breder waarde begrip bij investeringsafwegingen van het RVB. In dit licht ging het er in eerste aanleg niet om vast te stellen of bij de programma’s overal de juiste keuzes zijn gemaakt, maar om aanknopingspunten te vinden die behulpzaam zijn
1 De huidige missie van het RVB luidt nu “Het Rijksvastgoedbedrijf realiseert en beheert zijn vastgoedportefeuille voor zijn gebruikers en zet gebouwen en terreinen in voor de realisatie van economische en maatschappelijke meerwaarde op basis van beleidsdoelen.” (2020)
2 Dat betreft de fysische aspecten van de gebouwde ruimte en van gebouwconstructies en installaties.
8
om in de toekomst zo effectief en doelmatig mogelijke keuzes te maken. Alles overziend concludeert het EIB in haar rapport (2019) dat ‘er verschillende kansrijke routes zijn om méér maatschappelijk rendement te gaan realiseren met Rijksvastgoed’. Daarbij is in het bijzonder de methodologie om dit rendement te meten van belang. Het EIB stelt dat een klassieke MKBA vaak niet volledig mogelijk is. Onder andere omdat niet alle informatie beschikbaar is, niet alle onderdelen eenduidig monetair te maken zijn en de MKBA als een ex ante-toets niet goed als een selectiecriterium c.q. integraal afwegingskader toepasbaar is. Het openingscitaat van dit hoofdstuk vertaalt deze uitdagingen vanuit een breder perspectief.
Het EIB roept in haar rapport het RVB op om een ‘integraal afwegingskader’ te maken voor haar toekomstige projecten. “Een transparant en richtinggevend afwegingskader is belangrijk om naast de goed te bepalen bedrijfseconomische criteria ook de niet-geprijsde maatschappelijke effecten in een integrale afweging op te kunnen nemen bij concrete projecten” en “Een afwegingskader zal voldoende handvatten moeten bieden om keuzes te ondersteunen, en te verantwoorden, maar ook voldoende flexibiliteit moeten bieden om maatwerk te realiseren in een veranderende omgeving”.
Staatssecretaris Raymond Knops van Binnenlandse Zaken heeft de aanbeveling van het EIB overgenomen en in een brief aan de Tweede Kamer (2019) toegezegd om samen met de beleidsdepartementen (BZK, I&W, LNV, EZK) tot een afwegingskader te zullen komen
“voor het maken van slimme combinaties en keuzes in het benutten van Rijksvastgoed voor de maatschappelijke opgave en prioriteiten. Bij de ontwikkeling van een afwegingskader is een belangrijk onderdeel een businesscase per project, dat inzicht geeft in de bijdrage aan een optimaal financieel en maatschappelijk rendement. Bij het afwegingskader maken we gebruik van de relevante beleidsdocumenten zoals de NOVI (Nieuwe Omgevingsvisie), en het definitieve Klimaatakkoord de Visie LNV ‘Waardevol en verbonden’ alsmede de doelen op het gebied van biodiversiteit”. Terwijl de beleidsmatige ambities en stakeholders verder in omvang stapelen, heeft het RVB eind 2020 een dergelijk integraal non-financieel afwegingskader nog altijd niet vastgesteld (Tweede Kamerbrief, december 2020).
De noodzaak om tot een afwegingskader te komen is nogmaals benadrukt door het College van Rijksadviseurs (CRa). In een adviesrapport over de maatschappelijke waarde van het Rijksvastgoedbedrijf (2020) benoemd het CRa concrete maatschappelijke waarden en wordt een non-financiële ‘waardetafel’ als methode aangedragen om deze waarden te wegen bij investeringsvoorstellen. Het CRa benoemd daarbij in het bijzonder het spanningsveld tussen enerzijds de opgave van maatschappelijke meerwaarde – die ook nog eens lastig in geld is uit te drukken- en het adagium ‘sober en doelmatige overheidsuitgaven’ anderzijds. Daarbij duidt ze ook op de beperkingen van het huisvestingsstelsel waarbij het RVB een beleidsarme uitvoeringsorganisatie is, kaders opgelegd krijgt en geen budget heeft voor andere doelen dan rijkshuisvesting. Het CRa maakt onderscheid tussen adviezen voor beleidsdepartementen en voor het Rijksvastgoedbedrijf. Ondanks haar waardetafel beveelt ook het CRa expliciet een non-financieel afwegingskader aan voor het RVB.
Het RVB staat in haar zoektocht naar het willen benoemen en realiseren van maatschappelijke waarde niet alleen. In de literatuur en media is in toenemende mate aandacht voor public value, purpuse, maatschappelijke waardecreatie, brede welvaart (o.a. Nijeboer, 2020; Hofman et al., 2019; Porter en Kramer, 2016). In het verlengde
9
hiervan is er ook toenemende aandacht voor non-financiële afwegingsmodellen en het meten en rapporteren van maatschappelijke waarden (o.a. Brunger, 2020; Pols, 2020; De Zinger, 2019; Groot Ruiz, 2018).
De afgelopen jaren is helder geworden dat de Sustainable Development Goals (SDG’s) -die in 2015 door 196 landen uit de Verenigde Naties zijn opgesteld- daarbij steeds vaker worden genoemd. Rijksoverheid (2020), RVO (2019), SDG Nederland (2020) en de SER (2019) maar ook NCW/VNO (2019) roepen medeoverheden en bedrijfsleven op om zich meer in te zetten voor de realisatie van deze duurzame ontwikkelingsdoelen van de VN.
Balkenende (2020) en Kaag (2020) stellen 5 jaar na de vaststelling dat de periode van bekend worden met de SDG’s voorbij is en dat het echt hoog tijd is voor actie.
De vraag is dus bijzonder relevant in hoeverre de SDG’s een concreet kompas kunnen bieden voor het bepalen voor maatschappelijke waarde voor beleidsdoelen van het RVB en input geven voor een non-financieel afwegingskader voor maatschappelijke waarden in de gebouwde omgeving.
Het RVB refereert nu voor de maatschappelijke waarde aan beleidsdoelen op basis van het kabinet. Die kunnen afhankelijk van het politieke sentiment elk kabinetstermijn wijzigen of een ander accent leggen. In de portefeuillestrategie van het RVB 2019 worden enkele maatschappelijke waarden en doelen genoemd. De vraag is hoe die RVB-doelen zich verhouden met de SDG’s en in hoeverre we met de SDG’s een universeel holistisch herkenbaar kompas hebben voor het voor het stellen van lange termijn beleidsdoelen.
Overheden en marktpartijen hebben behoefte aan integrale non-financiële informatie om te kunnen bijsturen op negatieve maatschappelijke effecten (The social enterprise monitor, 2018; Boschma et al., 2018). Voor het RVB ligt er –naast het vaststellen van specifieke maatschappelijke waarden- dus ook een uitdaging om de afwegingen transparant te maken en effectief te organiseren. Vooral omdat het RVB een beleidsarme uitvoeringsorganisatie is kan dat uitdagend zijn. Het RVB is beleidsarm omdat dat zij de beleidskaders strikt genomen niet zelf bepaald maar krijgt opgelegd. Het RVB is een uitvoeringsorganisatie omdat zij handelt in opdracht en voor rekening van de beleidsdepartementen en de rekening doorlegt aan de departementen als eindgebruiker van de huisvesting.
1.3 Doelstelling
De doelstelling van dit onderzoek is tweeledig:
1. Welke waarden kwalificeren als maatschappelijke waarde, in het bijzonder voor de gebouwde omgeving?
2. Hoe kunnen we deze (non-financiële) ‘meerwaarde’ meten voor besluitvorming en verantwoording?
We kunnen daarbij spreken van ‘meerwaarde’ omdat het veelal gaat om een extra waarde in de gebouwde omgeving die zich uit middels externaliteiten, naast de meer intrinsieke beleidsmatige en organisatorische waarde en expliciete financiële waarde van het vastgoed.
10
1.4 Centrale vraag en deelvragen
Nu is vastgesteld dat het RVB bij haar kerntaken ook maatschappelijke meerwaarde wil realiseren op basis van beleidsdoelen, doet de vraag zich voor welke waarden als kompas kunnen dienen. En hoe die waarden in een non-financieel afwegingskader voor de gebouwde omgeving kunnen worden gevat, om richting te geven in projecten en ondersteuning te bieden bij besluitvorming en verantwoording.
De centrale vraag in deze scriptie luidt daarom als volgt:
Welke waarden kwalificeren als maatschappelijke meerwaarde in de gebouwde omgeving en hoe kunnen we deze ‘meerwaarde’ meten voor besluitvorming en verantwoording?
Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden zullen we de navolgende deelvragen behandelen:
Theoretische deelvragen
1. Wat stelt de literatuur over maatschappelijke waarden op conceptueel niveau?
2. Welke maatschappelijke waarden zijn er voor de gebouwde omgeving?
3. Welke criteria gelden er om maatschappelijke effecten non-financieel te kunnen wegen?
Praktijk deelvragen
1. Welke SDG’s reflecteren de maatschappelijke waarde voor de gebouwde omgeving?
2. Hoe zijn die relevante SDG’s voor gebouwde omgeving opgebouwd?
3. Hoe wordt er over de SDG’s gerapporteerd?
4. In hoeverre is de RVB-portefeuillestrategie in lijn met de relevante SDG’s?
5. Welke non-financiële multi-criteriamodellen zijn er voor het meten van maatschappelijke waarde in de gebouwde omgeving?
6. Wat zijn de kenmerken van de non-financiële multi-criteriamodellen én de relatie met SDG’s?
7. Benchmark: analyse Rijksvastgoeddiensten en institutionele vastgoedpartijen
1.5 Onderzoeksmethode en onderzoeksopzet
Maatschappelijke waarden kennen verschillende aspecten, onder andere inhoudelijk, organisatorisch, beleidsmatig en financieel. Hoewel deze aspecten in samenhang moeten worden bezien, ligt de focus in dit onderzoek op het inhoudelijke aspect.
Allereerst is er de theoretische kant van het inhoudelijke aspect. Via de conceptualisering van het begrip maatschappelijke meerwaarde, komen we tot de vraag welke waarden het maatschappelijk belang representeren, welke kenmerken ze hebben en vervolgens welke parameters van belang zijn. Hieronder valt ook de methodologische vraag hoe je verschillende (non-financiële) waarden omgezet kunnen worden in meetbare eenheden voor besluitvorming en verantwoording.
In het praktijkgedeelte wordt vervolgens door een verkennend en ontwerpend onderzoek geanalyseerd welke SDG’s het meest relevant zijn voor de gebouwde omgeving, hoe die SDG’s zijn opgebouwd en in hoeverre die zijn ingebed in de strategische
11
portefeuillestrategie van het RVB. Daarna volgt een analyse van bestaande non-financiële wegingsmodellen voor maatschappelijke waarden in de gebouwde omgeving én hoe deze zich verhouden tot de theoretische criteria en relevante SDG’s voor de gebouwde omgeving. Daarbij worden door interviews bij huisvestingsorganisaties van rijksdiensten in omliggende landen en institutionele vastgoedpartijen beschouwd hoe deze organisaties omgaan met de gecombineerde opgave om zowel de core business van huisvesting te organiseren alsook maatschappelijke beleidsdoelstellingen daarbij te betrekken.
Deze componenten hebben in dit onderzoek een expliciet kader: deze scriptie beoogt te duiden hoe beleid voor maatschappelijke meerwaarde kan worden bepaald en hoe een afwegingskader eruit kan zien voor besluitvorming en verantwoording. Dit onderzoek gaat dus niet om de maatschappelijke waarde die het vastgoed zelf heeft als publieke functie of sec om vastgoed met een maatschappelijke bestemming (zoals scholen, kerken, ziekenhuizen en bijeenkomstruimten).
1.6 Onderzoeksopzet
In tabel 1 wordt de onderzoeksopzet voor dit onderzoek naar maatschappelijke waarde voor de gebouwde omgeving schematisch weergegeven.
Tabel 1: onderzoeksopzet scriptie maatschappelijke waarde gebouwde omgeving.
1.7 Relevantie
De gebouwde omgeving is grofweg verantwoordelijk voor bijna 30% van de jaarlijkse CO2-uitstoot, 40% van het energieverbruik en 40% van primaire grondstoffengebruik (PBL 2020). Het RVB heeft met circa 12 miljoen m² aan gebouwen en negentigduizend hectare grond een groot aandeel in de gebouwde omgeving. De impact van de Rijksvastgoedportefeuille is uiteenlopend: het vertegenwoordigt niet alleen een aanmerkelijke financiële waarde en gebruikerswaarde, maar ook een omgevingswaarde vanwege de functie die de gebouwen en gronden bieden aan hun omgeving. De portefeuille vertegenwoordigd ook een beleidswaarde, doordat de voorraad kan worden ingezet voor het realiseren van politieke doelen, zowel vanuit de gebruiksfunctie als vanuit de kwaliteiten van de objecten zelf. Daarin ligt een grote legitimatie voor een maatschappelijke koers. Het RVB heeft met haar omvangrijke portefeuille de massa om naast haar eigen opgave ook gelijktijdig maatschappelijke meerwaarde te creëren. Er is
Theoretisch kader Praktijkonderzoek Analyse Conclusie
12
evenwel een spanningsveld met het adagium dat rijksoverheid haar algemene middelen op een efficiënte en effectieve wijze dient te besteden, ‘sober en doelmatig’. Zonder maatschappelijke meerwaarde goed te kunnen meten voor besluitvorming, is het immers ook lastig verantwoorden. De interpretaties van dit onderzoek zijn echter niet alleen voorbehouden aan publieke vastgoedorganisaties, maar biedt ook handvatten voor andere organisaties die maatschappelijke meerwaarde willen creëren in de gebouwde omgeving en om dat te kunnen verantwoorden naar de omgeving.
- (Rijks)overheid
Het bepalen van maatschappelijke meerwaarde en toepassen van een uniform afwegingskader is in eerste instantie relevant voor de directbetrokkenen bij de ontwikkeling en het beheer van rijkshuisvesting, rijksgronden en rijksinfra, zoals:
Uitvoeringsorganisaties (Rijksvastgoedbedrijf/Rijkswaterstaat/Staatsbosbeheer), Behoeftestellers (ministeries), financiers (Ministerie van Financiën), Kaderstellers (DG O&O/I&W/OCW), Kwaliteitborgers (College van Rijksadviseurs, Atelier Rijksbouwmeester) en toezichthouders (Algemene Rekenkamer). Maar ook de provincies en gemeenten die met de nieuwe omgevingswet op zoek zijn naar integrale gebiedsoplossingen zijn gebaat met een integraal non-financieel afwegingskader.
- Maatschappelijk
Gelet op de eerder aangehaalde literatuuronderzoek is er niet alleen voor Rijksoverheid, maar ook voor andere (vastgoedgerelateerde) stakeholders en shareholders uit de samenleving een behoefte aan maatschappelijk en verantwoord ondernemen. Denk aan ontwikkelaars, beleggers en betrokken omwonenden. Een exacte uitwerking van maatschappelijke waardencreatie is veelal sector en organisatie- specifiek. Maatschappelijke waarden zijn noodzakelijk en hieraan bijdragen vergroten de legitimiteit en license to operate.
- Wetenschappelijk
Gelet op de stand van de literatuur (o.a. Brunger, 2020; Pols, 2020; De Zinger, 2019; Groot Ruiz, 2018) is er nog geen eenduidig gehanteerd kompas voor het benoemen van maatschappelijke waarden en/of heilige graal voor een integraal afwegingskader daartoe. Met dit onderzoek wordt beoogd bij te dragen aan de kennis om maatschappelijke waarden voor de gebouwde omgeving te kunnen afbakenen en (bij gebrek aan een integraal afwegingskader) een non-financieel multi-criteria afwegingskader te kunnen vaststellen voor de gebouwde omgeving.
- Persoonlijke relevantie
Werken in de publieke sector bij het Rijksvastgoedbedrijf heeft een ‘eigen’
dynamiek. Het Rijksvastgoedbedrijf draagt wel de naam Vastgoed, maar ook die van het Rijk en is veelal politiek gestuurd. Dat maakt dat er bij transacties meer dan eens een krachtenveld is tussen enerzijds financiële doelmatigheid (‘sober en doelmatig’ rendementsdenken met belastinggeld) en anderzijds de moeilijk prijsbare en alsmaar stapelende behoefte aan beleidsmatige en maatschappelijke meerwaarde. Met deze scriptie wil ik voor mezelf en andere geïnteresseerden meer inzicht geven in de maatschappelijke meerwaarde van publiek vastgoed. Hierin zit mijn persoonlijke motivatie en gedrevenheid.
13
1.8 Leeswijzer
Hoofdstuk 1 omvat de inleiding met aanleiding, probleemstelling, centrale vraagstelling, onderzoeksopzet en relevantie.
Hoofdstuk 2 beschrijft de maatschappelijke waarde op conceptueel niveau met een paradigmaverschuiving op inhoud en vorm. Daarnaast worden kenmerken en organisatiemodellen beschreven. Tot slot wordt ingegaan op concrete maatschappelijke waarden met een focus op de gebouwde omgeving.
Hoofdstuk 3 omvat de theoretische aspecten en criteria die volgens de literatuur noodzakelijk zijn voor het wegen van (non-financiële maatschappelijke) waarden.
Hoofdstuk 4 benoemd de deelvragen voor de praktijk die volgen op het theoretisch kader en een beschrijft van het methodologisch onderzoek.
Hoofdstuk 5 presenteert de uitkomsten van een zevental praktijkanalyses op maatschappelijke waarden voor de gebouwde omgeving én modellen voor de waardering van die relevante waarden.
Hoofdstuk 6 rond af met een conclusie. Hoofdstuk 7 geeft een reflectie op de onderzoeksmethoden en vooral de uitkomsten. Tot slot worden in hoofdstuk 8 aanbevelingen gegeven voor implementatie van onderzoeksuitkomsten en eventueel vervolgonderzoek.
14