Ondersteuning van de rol van burgers

Uit de bovenstaande vijf voorbeelden blijkt dat we in de praktijk nog veel

‘traditionele’ beleidsparticipatie zien. Het programma Aandacht voor ieder-een biedt hulp bij de aanpassingen die bij Wmo-raden en belangengroepen nodig zijn voor een goede deelname aan de huidige beleidsontwikkelingen.

Het programma is in 2011 van start gegaan. Het heeft tot doel Wmo-raden en

belangenbehartigers te helpen om zich voor te bereiden op de overgang van de begeleiding en de jeugdzorg naar de gemeenten. Daarnaast heeft het programma tot doel inzicht te krijgen in de gevolgen van de decentralisatie voor de verschillende groepen burgers.

Twee sleutelpersonen van het programma Aandacht voor Iedereen hebben we om hun visie op de herpositionering van de participatie van burgers gevraagd. Ze benadrukken beiden de noodzaak van het verbinden van ver-schillende vormen van burgerparticipatie.

Petra van der Horst is programmamanager van Aandacht voor Iedereen. Zij ziet dat er op lokaal niveau allerlei initiatieven ontstaan van burgers die daarbij de gemeenten op hun pad tegenkomen. Voorbeelden zijn te vinden in de mantelzorg en de vrijwillige zorg, en ook Per Saldo die verbinding zoekt met Wmo-raden. Ze merkt dat belangenbehartigers wethouders tegenkomen die niet met de zoveelste belangenclub rond de tafel willen gaan zitten. De wethouders stellen het wel op prijs als belangenorganisaties in combinatie met Wmo-raden hun gezamenlijke stem laten horen: ‘Ook van de kant van cliëntenorganisaties is daarin nog een slag te slaan.’

Daarnaast is er een trend tot regionalisering: afspraken maken met Wmo-raden van omringende gemeenten om gezamenlijk te adviseren over de transitie. Zij raadt hen het volgende aan: ‘Verhoud je ook tot het brede veld van georganiseerde en ongeorganiseerde burgerinitiatieven. Veel burgers slaan de handen ineen om bijvoorbeeld gezamenlijk dagbesteding vorm te geven.’ En de lokale belangenbehartigers als bijvoorbeeld de Alzheimer stichting raadt ze aan: ‘Verhoud je tot de Wmo-raad. Probeer met de partijen die op het hele brede veld actief zijn, samen te werken.’ Het probleem is volgens van der Horst dat cliëntenraden sterk op hun eigen instelling gericht zijn.

Het met elkaar in contact brengen van groepen is een belangrijk onderdeel van het programma: ‘Wij proberen Wmo-raden en cliëntenraden met elkaar in verbinding te brengen. Voor ons is een belangrijk thema in het programma het invliegen van de ervaringsdeskundigheid. Dat staat bij de gemeenten nog erg in de kinderschoenen. Ervaringsdeskundigheid moet je vertalen in adviezen waar de gemeente wat mee kan. Gemeenten zijn ook zoekende.’

De effecten van de bezuinigingen op subsidies voor cliëntenorganisaties laten zich volgens van der Horst vooral voelen bij de meer kwetsbare groepen uit de GGZ en bij mensen met een verstandelijke handicap.

Belangenbehartiging vanuit deze groepen dreigt een stille dood te sterven, omdat met het wegvallen van de ondersteuning in instellingen ook de

continuïteit wegvalt en de motivatie van cliënten. Gemeenten zien het niet als hun taak om dit gat op te vullen. Belangenbehartiging verwachten zij van de Wmo-raad. Maar de Wmo-raad ziet zichzelf vaak als adviesraad van het college van B en W. Van der Horst: ‘Het gaat er om dat Wmo-raden zoeken naar manieren om zich te verbreden.’

Joke Stoffelen is adviseur van het programma Aandacht voor Iedereen en werkt bij Zorgbelang Gelderland. Wmo-raden en lokale belangengroepen zijn volgens haar op dit moment vooral in verwarring. Ze zegt hierover: ‘Wmo-raden en lokale belangenbehartigers kennen elkaar nauwelijks. Ze zijn op zoek naar betekenis (waar zijn wij voor) en naar nieuwe werkwijzen voor de brede doelgroepen die vanuit de AWBZ op de Wmo en de gemeenten zijn aangewe-zen. Wie zijn de mensen die hierdoor getroffen worden? Hoe gaan we ze opzoeken en wat doen we dan? Cliëntenraden worstelen met dezelfde vragen.

Moeten ze zich alleen richten op de eigen instelling of ook contact zoeken met andere partijen (Wmo-raden, gemeenten, lokale belangengroepen).’

Volgens Joke is de reden van de verwarring dat er geen eenduidige taakopvatting is: ‘Wmo-raden zijn wel overtuigd van het belang om nieuwe groepen te leren kennen, maar weten niet goed hoe ze dat moeten aanpak-ken. Het hangt ook erg van de taakopvatting af. De ene raad beperkt zich tot de rol van adviseur en de andere ziet zichzelf primair als belangenbehartiger.

Ze moeten zoeken naar wegen om met hun (nieuwe) achterban in contact te komen. Je kunt je niet meer beperken tot een oproepje en afwachten of er op wordt gereageerd. Je ziet sommige personen op zoek gaan naar andere partijen van belangenbehartigers om samen initiatieven te nemen. Anderen wachten meer af. Wmo-raden zijn zoekende hoe te opereren om antwoorden te kunnen geven op nieuwe complexe ontwikkelingen. Een omvorming naar een soort van Wmo 3.0 versie of zo.’

Een ander probleem is volgens Joke de verschillende communicatievormen van de belangengroepen: ‘Je ziet dat met name jongeren veel gebruik maken van sociale media om contacten te leggen en informatie uit te wisselen:

LinkedIn, Facebook en Twitter. Jongeren voelen zich minder aangesproken door de gemiddelde Wmo-raad. Wmo-raden en belangenbe-hartigers moeten zoeken naar voor hen nieuwe wegen om met jongeren in contact te komen.

Het gebruik van sociale media is voor veel raden niet vanzelfsprekend.’

Verwey-Jonker Instituut

3 Beschouwing

De vijf gemeenten die wij in dit cahier portretteren willen de transitie AWBZ-Wmo voor hun kwetsbare burgers zo goed mogelijk vorm geven.

Tegelijkertijd willen ze ruimte geven aan maatschappelijke partners en burgers om zelf initiatieven te ontplooien zonder dat de gemeente hen daarin belemmert. De vijf gepresenteerde casussen geven een goed beeld hoe gemeenten pogen om burgers te betrekken bij de herinrichting van het sociaal beleid.

Sturingsrol

De aanpak van de gemeenten in de vijf casussen laat op vrijwel alle onderde-len ook grote verschilonderde-len zien, zoals in de sturingsrolonderde-len die gehanteerd worden. De ene gemeente werpt zich op als regisseur en houdt de touwtjes stevig in handen (Eindhoven, Enschede), terwijl andere gemeenten juist

‘doordecentraliseren’ door ruimte te geven aan maatschappelijke partners en lokale gemeenschappen (Peel en Maas, Wijk bij Duurstede, Leusden). Zo werkt de Gemeente Peel en Maas met het concept van zelfsturende gemeenschap en dialoogsturing, en de gemeente Wijk bij Duurstede met een ketenbenadering met korte lijnen naar professionals en bewoners. Enschede pakt een duidelijke rol als regisseur en de gemeente Eindhoven ziet voor de gemeente een regierol en werkt daarbij volgens een communitybenadering waarbij eigen initiatieven van burgers en maatschappelijke partners ‘uitgelokt’ worden.

Het dilemma van regieverantwoordelijkheid nemen versus ruimte geven aan burgers voor eigen initiatieven, doet zich ook voor in de contacten met individuele zorgvragers. Het principe van wederkerigheid wordt door meer-dere gemeenten aangehangen, maar blijkt in de praktijk niet altijd te realise-ren. Wederkerigheid heeft ook meerdere kanten. Zo is de verwachting van gemeenten dat burgers ook zelf initiatieven nemen en problemen niet op hun beloop laten. Burgers dienen daarbij ook een beroep te doen op hun directe omgeving (familie, buurt). En wijkteams doen een beroep op de talenten van burgers om een bijdrage te leveren aan een meer leefbare buurt.

Stand van zaken transitie AWBZ–Wmo 2012

In samenhang met deze verschillen in sturing maken gemeenten ook andere beleidskeuzen wat betreft de organisatieschaal van het sociale beleid. De gemeenten Eindhoven en Enschede pakken de transitie vanaf het begin integraal op en spreken het hele brede veld van maatschappelijke partners aan. Ze kiezen voor een verdere decentralisatie waarbij wijkteams met generalisten als eerstelijnsvoorzieningen een centrale rol vervullen bij de herinrichting van het sociale beleid in brede zin. De gemeenten Peel en Maas en Wijk bij Duurstede volgen een stap voor stap strategie, waarbij vanuit de overgang van de begeleiding van de AWBZ naar de Wmo samen met maat-schappelijke partners vervolgstappen worden genomen om het sociale beleid te verbreden naar de Jeugdzorg en de Participatiewet. Peel en Maas kiest daarbij ook voor een decentrale aanpak waarbij in de elf dorpskernen teams worden gevormd van betrokken burgers. Wijk bij Duurstede ziet de schaal van de gemeente als ideaal vanwege de korte lijnen met professionals en burgers.

Zij geeft de welzijnsorganisatie een sleutelrol bij het inzetten van vrijwilligers en het leggen van verbindingen met professionals.

Samenwerking met de zorgverzekeraar/zorgkantoor en met de woningcor-poraties is een essentiële succesfactor in verband met het bundelen van financieringsstromen bij de overgang AWBZ naar Wmo en de invoering van de scheiding tussen wonen en zorg. Daar waar die samenwerking moeizaam verloopt (zoals de samenwerking met de zorgverzekeraar in Wijk bij

Duurstede en de samenwerking met de woningcorporatie in Peel en Maas) is de gemeente ernstig belemmerd.

Een ander aspect is het kwaliteitsbeleid van gemeenten. Dat heeft bij de gemeenten nog geen hoge prioriteit. Bestaande kaders voor het borgen van kwaliteit zoals die in de AWBZ bestaan, zijn nog niet vervangen door nieuwe richtlijnen. Dat hangt ook samen met de overgang van de cliënt-hulpverlener relatie zoals die in de AWBZ leidend is, naar collectieve arrangementen (communitybenadering) waar de verantwoordelijkheid voor kwaliteit nog niet belegd is. Gemeenten die daarop worden aangesproken verwachten wel dat kwaliteitsbeleid in het nieuwe sociale beleid meer het karakter zal krijgen van leren van elkaar, binnen bijvoorbeeld de buurt- en wijkteams. De toetsende rol van de cliënt/burger is in dit kwaliteitsdenken nog niet uitgekristalliseerd.

De rol van burgers

Bij de vijf gemeenten is beleidsparticipatie een voor de hand liggend instru-ment. Het gaat dan om het betrekken van (verbanden van) burgers bij het opstellen van de kaders van de transitie en hen uit te dagen hierin eigen

initiatieven te nemen. Het is echter meer een middel dan een doel. Het doel is immers niet meer beleidsparticipatie maar meer de maatschappelijke participatie in zorgzame verbanden. Daarvoor is het noodzakelijk dat ambte-naren zich een meer vraaggerichte werkwijze eigen maken waarin veel ruimte wordt gegeven aan burgers om zelf invulling te geven aan de door hen

gewenste zorg en ondersteuning. In Condities voor zelforganisaties wijst Huygen (Huygen e.a., 2012, 2013) erop dat voor zelforganisaties handelings-ruimte een essentiële conditie is om zich te kunnen ontwikkelen. Dat houdt niet in dat de lokale overheid een afstandelijke houding moet innemen, en het moet ‘overlaten aan burgers’. Dan krijg je het effect dat burgers ervaren dat de gemeente de voorzieningen over de schutting gooien. Bouwen op het vertrouwen van burgers en het bieden van steun aan hun ideeën is belangrijk om burgerinitiatieven te laten bloeien.De burgers die betrokken zijn in het transitieproces doen dat in diverse rollen: als ervaringsdeskundige, als medeontwikkelaar (coproductie), als vrijwilliger en als mede uitvoerder. In de herinrichting van het sociaal beleid speelt de verwachting dat de burger meer verantwoordelijkheid neemt voor zijn eigen leefsituatie een grote rol.

Tegelijkertijd staan de traditionele kanalen waar burgers tegenspel konden bieden aan het beleid van de lokale overheid onder druk, als gevolg van bezuinigingen op subsidies.

Voor de vertegenwoordigers van zorgvragers ontstaat er steeds meer een situatie waarin voor de klassieke belangenbehartigingstaak weinig ruimte meer is. Er zijn geen vastliggende posities meer en het voldoet niet om vanuit rechten te redeneren nu steeds meer AWBZ-zorg als voorziening in de Wmo is ondergebracht. Wmo-raden concentreren zich in toenemende mate op hun adviserende rol en laten de belangenbehartiging over aan gehandicaptenplat-forms, ouderenbonden en enkele lokale patiënten/mantelzorgorganisaties, zoals de Alzheimer stichting (zie ook Sok, e.a. 2012). Door bezuinigingen op subsidies (waaronder provinciale subsidies voor Zorgbelangorganisaties) is vooral de vertegenwoordiging van kwetsbare groepen als GGZ-cliënten en verstandelijk gehandicapten verzwakt. Ook jongeren zijn nog weinig betrok-ken bij het transitieproces. Dat schept voor veel gemeenten het probleem dat zij geen toegang hebben tot de ervaringskennis en –deskundigheid van deze groepen. Dat is een ernstige handicap, gezien de ambities van de gemeenten op dit terrein en het kwaliteitsbeleid dat nog vorm moet krijgen.

De vijf gemeenten vinden het belangrijk om burgers te verleiden tot maatschappelijke participatie, maar de kleinere gemeenten slagen hier beter in dan de grotere. Bij de gemeente Peel en Maas zien we een sleutelrol voor WWZ-teams van belangenbehartigers en betrokken burgers die op dorpsniveau

als trekker fungeren. Wijk bij Duurstede slaagt erin om betrokken burgers tot innovatieve maatschappelijke initiatieven te verleiden.

In Leusden daarentegen gaat het om het nemen van eigen initiatieven. De belangenorganisaties zijn gaan samenwerken om maatschappelijke initiatieven van de grond te tillen. Ze hebben de lokale overheid de rug toegekeerd. In Eindhoven en Enschede komt de innovatie vooral vanuit de gemeente en haar maatschappelijke partners.

De rol van de vier Wmo-raden⁴ in het transitieproces is wisselend.

In Eindhoven houden ze zich strikt aan hun adviserende rol en zijn de contac-ten met lokale belangenorganisaties beperkt. In Enschede, Wijk bij Duurstede en Leusden hebben de adviesraden sterke banden met de lokale belangenor-ganisaties en is advisering en belangenbehartiging met elkaar verbonden. De Wmo-raden onderhouden soms contacten met de cliëntenraden Sociale zaken die de gemeente adviseren over sociaal beleid. Met cliëntenraden van zorgin-stellingen zijn ook contacten, maar deze raden zijn nog nauwelijks betrokken bij het transitieproces.

In de onderzochte casussen komt het beeld naar voren dat naast de Wmo-raden vooral de ouderenorganisaties en gehandicaptenorganisaties in het transitieproces actief zijn. Ook GGZ-cliënten en mensen met een verstande-lijke beperking zijn bij de vijf gemeenten in beeld. Afwezig zijn de grote landelijke patiëntenorganisaties met uitzondering van de Alzheimer stichting die zich op lokaal niveau wel manifesteert. De grote patiëntenorganisaties zijn sterk gericht op de landelijke overheid en op de (regionale) zorgaanbieders.

Toch is de ervaringsdeskundigheid die bij deze organisaties aanwezig is voor gemeenten van groot belang om de nieuwe zorgtaken die op hen afkomen te behartigen. Gemeenten lijken het moeilijk te vinden om met het sterk versnipperde veld van patiëntenorganisaties goede contacten op te bouwen.

Voor het lokale kader van patiëntenorganisaties zal het moeite kosten om uit te vinden bij wie je moet zijn en hoe je invloed kunt uitoefenen. Zorgbelang kan daarin als provinciale ondersteuningsorganisatie een belangrijke onder-steunende en informatieve rol vervullen, maar is sterk verzwakt door provin-ciale bezuinigingen. Ze staan onder druk om de ondersteuning van lokale patiëntengroepen af te stoten. Nu een belangrijk deel van de langdurige zorg onder de hoede komt van de lokale overheid is de vraag urgent hoe de lokale

4 Peel en Maas heeft geen Wmo-raad; het zorgvragersoverleg adviseert.

overheid kan profiteren van de kennis die bij patiëntenorganisaties over het leven met handicaps en chronische ziekte aanwezig is.

Vrijwilligersorganisaties spelen in de vijf casussen een rol in het transitie-proces maar zijn op het beleidsniveau minder sterk vertegenwoordigd.

Datzelfde geldt voor vertegenwoordigers van mantelzorgers (hoewel de Alzheimer stichting een organisatie van mantelzorgers is en ook bij de oude-renbonden veel mantelzorgers actief zijn). Deels gaat het daarbij om geschei-den circuits die door de gemeente ondersteund worgeschei-den, maar waarbij vaak weinig dwarsverbanden aanwezig zijn.

De decentralisaties gaan gepaard met grote druk vanuit de landelijke overheid tot schaalvergroting. We zien in deze casussen dat met name in Twente. Deze schaalvergroting plaatst de Wmo-raden en de belangenorganisa-ties voor de vraag hoe zij hun inbreng moeten organiseren. Het dreigt de afstand tussen beleidsparticipatie (op regionaal niveau) en maatschappelijke participatie te vergroten.

Innovatie bij de belangenbehartiging van zorgvragers

In de vijf gemeenten hebben we verrassend veel innovatieve praktijken aangetroffen voor het behartigen van belangen van zorgvragers. In Peel en Maas onderzoeken de WWZ-kernteams de behoeften van burgers op het terrein van wonen, welzijn en zorg. Dankzij een persoonlijke aanpak was de respons zeer hoog. Een soortgelijke rol vervult de Wmo-raad in Eindhoven die zich mede dankzij een onderzoeksbudget als waakhond opwerpt van de integrale benadering van het sociale beleid. In Enschede wordt om de zes à acht weken een MOT café (Maatschappelijke Ondersteuning Twente café) georganiseerd door de Twentse gemeenten samen met de zorgaanbieders waar veel informatie wordt uitgewisseld tussen groepen zorgvragers en patientenorganisaties. De gemeente Eindhoven organiseert maandelijks WIJ Eindhoven dagen waar onder andere veel zorgvragers op afkomen en waar ambtenaren en maatschappelijke partners geconfronteerd worden met wat het hebben van een beperking betekent voor het dagelijks leven. In Eindhoven spelen ook de zelforganisaties (vooral hun ervaringskennis) een belangrijke rol in het transitieproces. Een interessante aanpak die navolging krijgt zijn de confrontaties van raadsleden en hoge ambtenaren met de belevingswereld van mensen met een handicap in Wijk bij Duurstede en Eindhoven. In Wijk bij Duurstede en Enschede is veel energie gestoken in het ontwikkelen van nieuwe manieren om mensen met een psychische of verstandelijke handicap te bevragen over hun behoeften wat betreft maatschappelijke ondersteuning.

In Wijk bij Duurstede viel de innovatieve aanbestedingspraktijk op waarbij zo breed mogelijk de vraag naar vernieuwende initiatieven met inzet van vrijwil-ligers is uitgezet.