Obstakels voor samenwerking

Bevindingen uit de procesevaluatie van de programmatische aanpak mensenhandel

B. van Gestel en M. Verhoeven*

Bij de recente aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland wordt het belang benadrukt van interventies die gericht zijn op de onderliggende ‘gelegenheidsstructuur’ van misdaad. Veel aan‑ dacht gaat naar beroepen, bedrijven en instanties die criminaliteit – bewust of onbewust – op een structurele wijze faciliteren.1 Behalve een repressieve aanpak moeten ook structurele drempels worden opgeworpen tegen georganiseerde criminaliteit, zo is de gedachte. Daarvoor is het nodig dat opsporingsinstanties in sterke mate met elkaar en met andere relevante partijen samenwerken. Door infor‑ matie te verzamelen en te delen met andere organisaties zou inzicht worden verkregen in de wijze waarop instanties en diensten een bijdrage kunnen leveren aan de preventie van ge organiseerde cri‑ minaliteit. Vanuit deze optiek is door het Openbaar Ministerie (OM) de ‘programmatische aanpak’ ontwikkeld.

De programmatische aanpak is in 2006 voor het eerst als pilot uit‑ geprobeerd op het terrein van mensenhandel. Er stond in 2006 een grote en ernstige strafzaak op stapel omtrent vrouwenhandel, een zaak waar men de nieuwe methode direct op zou kunnen toepas‑ sen. Dat opsporingsonderzoek droeg de naam Sneep. De program‑ matische aanpak was nieuw en er was nog weinig bekend over de bedoelde een onbedoelde gevolgen van de nieuwe aanpak. Om die reden hebben wij, WODC‑onderzoekers, het plan en het proces van de programmatische aanpak bestudeerd, om te bezien of de aanpak op de beoogde wijze is uitgevoerd en met welke gevolgen. Al voordat het evaluatierapport in 2009 werd uitgebracht, heeft de

* Dr. Barbra van Gestel en drs. Maite Verhoeven zijn als onderzoekers verbonden aan het WODC.

1 Zie onder andere het beleidsstuk Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM), dat voortkomt uit het kabinetsprogramma Veiligheid begint bij voorkomen van het kabinet­Balkenende IV. Zie ook Van de Bunt en Kleemans, 2007.

24 Justitiële verkenningen, jrg. 37, nr. 2, 2011 Preventie van georganiseerde misdaad

programmatische aanpak een vervolg gekregen in de opzet van de zogenoemde ‘proeftuinen’, die vanaf eind 2008 overal in het land zijn opgezet. De programmatische aanpak wordt vandaag de dag door het Openbaar Ministerie als belangrijk instrument gezien voor het bestrijden en voorkomen van criminaliteit. Met name het aspect van samenwerking staat daarbij hoog in het vaandel en vormt een sleutelbegrip bij de aanpak van misdrijven.2 Om die reden is het nut‑ tig om stil te staan bij enkele bevindingen uit ons evaluatie rapport die betrekking hebben op samenwerking tussen instanties. Want samenwerking kan in schema’s en beleidsnota’s een mooi resultaat opleveren, maar hoe ziet de samenwerking er in de praktijk uit? Welke obstakels kunnen zich voordoen bij de totstandkoming en continuering van de samenwerking waar criminaliteits bestrijders bij de vorming van hun plannen rekening mee kunnen houden? De beschrijving van deze obstakels in dit artikel is gebaseerd op ons evaluatieonderzoek naar de uitvoering van de programma‑ tische aanpak.3 We hebben het beleids‑ en uitvoeringsproces op microniveau gereconstrueerd op basis van documentenanalyse en open interviews met 43 functionarissen die bij de uitvoering van de programmatische aanpak waren betrokken. Alle bij de aanpak betrokken professionals zijn geïnterviewd over hun ervaringen en hun perspectief op de uitvoeringspraktijk, evenals alle betrok‑ ken leidinggevenden van het Landelijk Parket en de Nationale Recherche. Informatie uit de open interviews is aangevuld en vergeleken met informatie uit notulen, beleidsstukken en andere relevante documenten, zoals werkplannen en correspondentie. Voor een goed begrip van de situatie beginnen we deze bijdrage met de beschrijving van enkele ideeën en veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de programmatische werkwijze. Daarna zoomen we in op de wijze waarop verschillende instanties zijn betrokken bij het nieuwe samenwerkingsverband, hoe de start verliep en welke knelpunten zich in de praktijk voordeden. De bevindingen vullen we aan met inzichten uit bestaande bestuurskundige literatuur en bevindingen uit ander onderzoek.

2 Zie onder andere het plan van aanpak Task Force Aanpak Mensenhandel van het Open­ baar Ministerie (2009); Horsting, 2010.

3 Dit artikel bevat geen volledige samenvatting van de inhoud van het evaluatierapport, evenmin bevat het een volledige beschrijving van de inhoud van de programmatische aanpak. Voor een volledig verslag verwijzen we naar Van Gestel en Verhoeven (2009).

25 Obstakels voor samenwerking

Benen‑op‑tafel‑sessie

In een informele ‘brainstorm’ van afgevaardigden van het College van procureurs‑generaal (College van PG’s ) en de DG Rechtshandhaving van het ministerie van Justitie, een zogenoemde ‘benen‑op‑tafel‑sessie’, medio 2006 werd gesproken over de wijze waarop zware criminaliteit effectiever zou kunnen worden aan‑ gepakt door politie en justitie. De afgevaardigden van het OM stelden dat het strafrecht niet langer toereikend was voor het bestrijden van de hedendaagse criminaliteitsproblematiek rondom thema’s als witwassen, wietteelt en mensenhandel. Het zouden pro‑ blemen zijn die wat aanpak betreft boven het strafrecht uitstijgen en waarvoor de medewerking van andere, niet‑strafrechtelijke over‑ heidsinstanties noodzakelijk is, als men het probleem tenminste echt fundamenteel aan zou willen pakken. Uiteenlopende partijen – zowel strafrechtelijke als bestuurlijke – zouden daarom sterker betrokken moeten raken bij de informatievergaring én bij de infor‑ matie‑uitwisseling omtrent urgente issues over criminaliteit. Daarmee samenhangend zou men minder moeten werken vanuit één strafzaak, maar meer vanuit een thema, ofwel vanuit een cri‑ minologisch fenomeen. Men zou effectiever kunnen optreden als alle beschikbare informatie over één criminaliteitsvorm actiever en sneller bijeen zou worden gebracht, zo was de gedachte. In deze con‑ text werd de term programmatische aanpak voor het eerst gebruikt. Tegelijkertijd was het idee om vanuit één specifieke casus de pro‑ grammatische aanpak te starten. Op basis van onderzoek naar een concrete bestaande dadergroep zou de algemene achterliggende problematiek in kaart kunnen worden gebracht. Ook zouden op zo’n wijze instanties in beeld komen die mede verantwoordelijk zouden kunnen zijn voor het voorkomen en bestrijden van de problematiek. Door criminaliteit niet alleen in abstracte termen te beschrijven, maar deze een concreet ‘gezicht’ te geven, zou de betrokkenheid van andere instanties kunnen worden vergroot. Er wordt door betrok‑ ken justitiefunctionarissen in deze context wel gesproken van een ‘vliegwiel’ dat zowel ander aanpalend opsporingsonderzoek aan‑ jaagt als andere overheidsinstanties. De programmatische aanpak is dus enerzijds gericht op een crimineel fenomeen en niet zozeer op één strafzaak, anderzijds wordt het startpunt van die program‑ matische aanpak wel gevormd door een specifieke strafzaak en een groep verdachten.

26 Justitiële verkenningen, jrg. 37, nr. 2, 2011 Preventie van georganiseerde misdaad

Concreet wil dat voor de pilot zeggen dat naast het ‘traditionele’ opsporingsonderzoek dat door de Nationale Recherche (NR) en het Landelijk Parket (LP) naar de verdachtengroep uit Sneep werd verricht, ook uiteenlopende deelonderzoeken zouden moeten worden gedaan om optimaal zicht te krijgen op de dadergroep. Het uitgangspunt was dat aanpalende (opsporings)instanties aparte deelonderzoeken zouden gaan uitvoeren, zowel naar concrete ver‑ dachte faciliteerders alsook naar ‘deelaspecten van het fenomeen’, om zodoende algemene kennis te verwerven over de problematiek. De bevindingen uit de deelonderzoeken zouden kunnen bijdragen aan vermeerdering van kennis over de wijze waarop personen, bedrijven en instanties – bewust of onbewust – een faciliterende rol spelen bij de activiteiten van de groep mensenhandelaren.

Leidinggevenden van de Nationale Recherche en het Landelijk Parket gingen aan de slag met deze eerste ideeën en selecteerden voor de uitvoering van aanpalende deelonderzoeken met behulp van het zogenoemde barrièremodel4 verschillende instanties: allereerst de regiokorpsen van Amsterdam, Utrecht en Alkmaar (voor onderzoek naar verdachte faciliteerders) en daarnaast de Koninklijke Marechaussee (KMar, voor onderzoek naar valse documenten en naar de binnenkomst van prostituees), de Fiscale inlichtingen‑ en opsporingsdienst en de Economische controle‑ dienst (FIOD‑ECD), het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties (FIOD, MOT/Blom, voor onderzoek naar financiële aspecten) en de Sociale Inlichtingen‑ en Opsporingsdienst (SIOD, voor onderzoek naar arbeidsgerelateerde aspecten).

De informatie uit de verschillende deelonderzoeken en verschil‑ lende politieregio’s zou intensief moeten worden gedeeld. Op zo’n wijze zou meer verdiepende en actuele informatie over het betref‑ fende fenomeen kunnen worden verkregen om er zodoende ‘slag‑ vaardiger’ en effectiever tegen op te kunnen treden, zowel repressief als preventief.5

4 Zie de bijdrage van Spapens in dit nummer voor een uitleg van het barrièremodel. 5 We geven hier geen volledige weergave van alle aspecten van de programmatische

27 Obstakels voor samenwerking

De startbijeenkomst: ‘Ja, wij doen mee’

Halverwege het jaar 2006 worden afgevaardigden van de hiervoor genoemde instanties6 door het College van PG’s uitgenodigd voor een informatiebijeenkomst over de strafzaak Sneep. Het College wil graag alle relevante ‘hotshots’ bijeenbrengen om de program‑ matische aanpak goed voor het voetlicht te brengen en op hoog niveau draagkracht te creëren. Een procureur‑generaal zit de bijeenkomst voor. Van elke betrokken politieregio is een korpschef of recherchechef vertegenwoordigd en een hoofdofficier van het desbetreffende arrondissement. De andere hiervoor genoemde diensten worden elk vertegenwoordigd door een leidinggevende van de betreffende dienst.

De procureur‑generaal geeft een presentatie van de strafzaak Sneep op basis van informatie die in het verleden al is ver zameld. De af gevaardigden krijgen aan de hand van details uit het straf‑ dossier een beeld gepresenteerd van de mensenhandel problematiek. Zo worden foto’s getoond van mishandelde slachtoffers en van tatoeages van de naam van pooiers op het lichaam van prostituees. Er wordt een stukje film getoond, opgenomen door beveiligings‑ camera’s, waarop te zien is hoe prostituees door mannen begeleid worden vanaf hun werkplek. En er wordt verteld dat meisjes met honkbalknuppels worden geslagen en daarna in koud water moe‑ ten staan om blauwe plekken tegen te gaan, zodat de volgende dag weer gewerkt kan worden. Een van de initiatiefnemers van de start‑ bijeenkomst vertelt: ‘We hebben een presentatie gehouden met wat we tot dan toe hadden gezien met een paar aansprekende voorbeelden erbij. We zagen dat de dames in elkaar werden geslagen, dat er rivaliteit was tussen verschillende groeperingen en dat de dames werden belet om terug te gaan naar hun land van herkomst, omdat ze bijvoorbeeld werden tegengehouden op Schiphol. We hebben wat aansprekende foto’s laten zien met veel bloed om het zo maar te zeggen, en blauwe plekken.’ 6 KMar, SIOD, FIOD, MOT/Blom, BOOM, de regiopolitie van Alkmaar, Utrecht en Amsterdam.

28 Justitiële verkenningen, jrg. 37, nr. 2, 2011 Preventie van georganiseerde misdaad

Het doel van het tonen van de aangrijpende beelden was om de verschillende afgevaardigden bewust te maken van de problema‑ tiek en hen actief mee te laten werken: ‘Dit was intern materiaal uit het strafdossier om partners mee te trekken deel te nemen aan de programmatische aanpak’, aldus een medewerker van de Nationale Recherche. Een van de afgevaardigden zegt achteraf over de bijeenkomst:

‘De film die ze lieten zien maakte veel indruk. Je zag jongens die die meiden onder controle hadden. Je zag tatoeages in de nek van de meiden met initialen van die jongens. Ik vond het moeilijk te geloven dat het zo erg was, het was ongeloofwaardig, maar ik geloofde het wel.’

Na de presentatie wordt aan de afgevaardigden gevraagd of zij het eens zijn met de stelling dat hier sprake is van een groot maatschap‑ pelijk probleem. Iedereen reageert instemmend. Vervolgens wordt de aanwezigen gevraagd of ze bereid zijn een bijdrage te leveren aan de bestrijding van dat probleem. Daarop volgt het eensgezinde antwoord: ‘Ja, wij doen mee.’

Hoewel alle afgevaardigden tijdens de startbijeenkomst volmondig ‘Ja, wij doen mee’ roepen, komt de medewerking van partner‑ organisaties in de maanden daarna niet gemakkelijk van de grond. Soms blijken organisaties niet mee te willen werken, soms wordt wel meegewerkt maar op een andere manier dan aanvankelijk gedacht. En soms komt de medewerking pas na veel moeite en vertraging tot stand. Hoe komt dat? Hoe valt die discrepantie tussen de toezegging en het uitblijven van medewerking op de werkvloer te verklaren? Voor een verklaring van die discrepantie kunnen we grofweg drie elementen onderscheiden: (1) onduidelijkheid over de opdracht, (2) gebrekkige interne communicatie en (3) het belang van medewerking voor de eigen organisatie. De drie elementen worden in de rest van dit artikel uitgewerkt en toegelicht aan de hand van voorbeelden.

Om herkenbaarheid van organisaties en personen te minimaliseren verwijzen we in het vervolg van dit artikel niet naar namen van de betrokken instanties. We spreken van ‘partners’ (de verant‑ woordelijke instanties voor de deelonderzoeken) en van de ‘NR/ LP’ (de initiators en aanjagers van de programmatische aanpak). Als het gaat om de positie en functie van de opgevoerde personen spreken we enerzijds over professionals (zaaksofficieren, recherche‑

29 Obstakels voor samenwerking

teamleiders en politieanalisten die zich op ‘de werkvloer’ bevinden) en anderzijds over leidinggevenden die deel uitmaken van een over‑ leg op hoger niveau (hoofdofficieren, afdelingshoofden, korpschefs, directeuren).

Onduidelijk

Leidinggevenden hebben tijdens de startbijeenkomst weliswaar hun intentie uitgesproken om mee te werken aan de program‑ matische aanpak, maar voor de personen die de onderzoeken moeten uitvoeren (dat zijn vooral rechercheurs en zaaksofficieren), blijft het onduidelijk wat er nu van hen wordt verlangd. Vanuit een opsporingsachtergrond zijn zij gewend strafrechtelijk onderzoek te verrichten naar concrete subjecten en doelen, maar nu wordt hun iets anders gevraagd, namelijk medewerking aan ‘het brede beeld’. Dat stuit op onbegrip en een wat gelaten houding. Sommige partners doen wel een poging om algemeen fenomeenonderzoek op te starten. Maar deze onderzoeken duren niet lang (‘Er komt niet echt iets uit’, ‘Het leidt tot niets’) of de onderzoeken worden toch snel weer omgezet in een smaller concreet tactisch opsporings‑ onderzoek. Enkele partners sluiten met hun team uiteindelijk aan bij het team van de Nationale Recherche dat opsporingsonderzoek uitvoert naar de verdachtengroep uit het Sneep‑dossier. Zij voeren nauwelijks nog apart opsporingsonderzoek uit, maar vergroten de capaciteit van het onderzoeksteam van Sneep, of faciliteren bij het aanleveren van aanvullende financiële informatie voor het financiële onderzoek. Eén partner besluit na een kort oriënterend onderzoek verder niet meer mee te werken, omdat deze meent dat dit opsporingsonderzoek niet aansluit bij de doelstelling van de eigen organisatie. Daar komen we later nog op terug.

Meer in het algemeen uiten betrokken professionals de klacht dat bij de start van de opsporingsonderzoeken niet duidelijk is wat programmatische aanpak nu feitelijk inhoudt. Het ontbreken van duidelijkheid over taken en taakverdeling kan een ont moedigende uitwerking hebben op de deelnemende partners en een ‘actieve grondhouding’ tegenwerken. Dan blijken mensen snel weer over te gaan op hun vertrouwde traditionele manier van werken. Onduidelijkheid over taken en opdracht kan worden versterkt door de gebrekkige communicatie tussen leidinggevende en professional.

30 Justitiële verkenningen, jrg. 37, nr. 2, 2011 Preventie van georganiseerde misdaad

Gebrekkige interne communicatie

Naast onduidelijkheid over de betekenis van de programmatische aanpak kan een gebrekkige communicatie tussen leidinggevenden en professionals ook zorgen voor moeizame medewerking van aan‑ palende instanties. Uit de interviews komt naar voren dat sommige professionals niet of nauwelijks op de hoogte zijn van de besprekin‑ gen en beslissingen die op hoger niveau worden genomen, of van de beslissing die tijdens de startbijeenkomst is genomen. Dat kan ertoe leiden dat professionals weinig kennis hebben over de beleidsmatige en maatschappelijke achtergrond van het samenwerkingsverband. Begrip voor een nieuwe, gewijzigde werkwijze blijft dan uit. De reden voor die gebrekkige communicatie tussen leiding‑ gevenden en professionals kan velerlei zijn. We zien bijvoorbeeld een leidinggevende die alleen bij de startbijeenkomst aanwezig is en zich daarna bij overleg op hoog niveau laat vertegenwoordigen door een andere organisatie. Als gevolg daarvan horen de professionals vanuit hun eigen organisatie nooit iets over de programmatische aanpak. Een ander voorbeeld betreft een leidinggevende die tijdens de startbijeenkomst instemt met medewerking, maar dat binnen zijn eigen organisatie niet uitdraagt en uitvoerenden niet overhaalt mee te werken. De organisatie levert bij de start van het project als gevolg daarvan geen team. Ook persoonlijke relaties en wrijvingen spelen een rol bij de wijze waarop wordt gecommuniceerd. Verwarring en onwetendheid over taken, taakverdeling en doel‑ stellingen kunnen dus mede worden toegeschreven aan gebrekkige interne communicatie binnen de organisatie van een betrokken partner. Het belang van communicatie en afstemming zien we voortdurend terug als bepalende factor voor een goed verloop van de samenwerking. Niet alleen bij het opstarten van de deel‑ onderzoeken, maar ook gedurende de rest van het opsporings‑ proces blijkt die ‘verticale’ communicatie van vitaal belang te zijn. In wetenschappelijke literatuur over samenwerking komt dit ook naar voren. De bestuurskundigen Visser, Van Gemerden e.a. bijvoorbeeld, die een empirische studie uitvoerden naar succesvolle sturing en samenwerking, menen dat in professionele organisaties waar werknemers goed geschoold zijn, een globale vorm van sturing

31 Obstakels voor samenwerking

het meeste effect teweegbrengt in de gewenste richting.7 Maar zo’n globale vorm van sturing is alleen mogelijk als er een gemeenschap‑ pelijke visie van leidinggevenden en uitvoerenden is. Het is daarom essentieel om tussen leidinggevenden en uitvoerenden goede com‑ municatie tot stand te brengen, waardoor beide partijen inzicht krij‑ gen in elkaars motieven en visie (Visser, Van Gemerden e.a., 2008, p. 21 e.v.). Vooral bij veranderingsprocessen blijkt dit van belang. Communicatie tussen bestuur en uitvoering is volgens de genoemde auteurs zelfs een beslissende factor voor succesvolle aansturing en uitvoering van een samenwerkingsproject.

Belang van de eigen organisatie

Naast onduidelijkheid over de opdracht en gebrekkige interne communicatie blijkt het gepercipieerde belang voor de eigen orga‑ nisatie ook een rol te spelen bij het al dan niet meewerken aan de programmatische aanpak. Professionals van deelnemende partners kunnen hindermacht uitoefenen als zij niet overtuigd zijn van het nut van medewerking voor de eigen organisatie. Dat is bijvoorbeeld het geval als professionals twijfelen aan het bestaan van mensen‑ handelproblematiek op hun eigen werkterrein. Een professional van de regiopolitie vertelt over de opdracht die hij van hogerhand krijgt en de twijfels daarover: ‘Chef X heeft op hoog niveau overleg gehad. Daar is gezegd “We gaan de programmatische aanpak doen en jullie MOETEN ook meedoen”. Maar de vraag was, hebben wij ook last van mensenhandel? We hebben hier prostitutie (...) maar het is allemaal aardig geregeld, er zijn controles en er is zicht op de situatie. Dat was het gevoel dat hier heerste. We moesten op verdachte X gaan werken, maar waarom? (...) We zijn er nooit achter gekomen of we hier nu wel of geen mensenhandel hebben. Strafrechtelijk hebben we niet veel gevonden.’ 7 Visser, Van Gemerden e.a. (2008) hebben een studie verricht naar factoren die bijdragen aan succesvolle samenwerking in handhavingsprojecten. In die studie wordt praktijkkennis (bijeengebracht in 22 zogenoemde best practices op lokaal niveau) gespiegeld aan internationale wetenschappelijke literatuur die in de afgelopen 25 jaar is verschenen over sturing en samenwerking.

32 Justitiële verkenningen, jrg. 37, nr. 2, 2011 Preventie van georganiseerde misdaad

Een leidinggevende van de NR/LP zegt over de medewerking van vorenstaande partner: ‘Partner X moest echt bij de program‑ matische aanpak getrokken worden. Ze zeiden “We hebben geen probleem”.’

Het belang dat door betrokken partners gehecht wordt aan mede‑ werking hangt samen met de prioriteiten van de eigen organisatie. Maar ook als mensenhandel door een partner wel erkend wordt als urgent probleem dat aangepakt dient te worden, kan binnen de organisatie weerstand bestaan tegen de uitvoering van het deel‑ onderzoek. Dat gebeurt bijvoorbeeld wanneer de door de Nationale