Nederlandse Grondwet

Het eigendomsrecht vindt ook – zij het niet als subjectief recht – be-scherming in art. 14 van de Nederlandse Grondwet.262Dit artikel luidt als volgt:

‘1. Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen voor-af verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften.

2. De schadeloosstelling behoeft niet vooraf verzekerd te zijn, wanneer in geval van nood onverwijld onteigening geboden is.

3. In de gevallen bij of krachtens de wet bepaald bestaat recht op schade-loosstelling of tegemoetkoming in de schade, indien in het algemeen belang eigendom door het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht wordt beperkt.’

261 Zie nader Van Banning 2002, p. 33-78.

262 De wenselijkheid van de grondwettelijke verankering van een subjectief eigen-domsrecht werd bij de grondwetsherziening van 1983 door de regering ontkend, met als motief dat dit recht door zijn onbepaaldheid zou nopen tot zeer ruime beperkingsclausules, waardoor het in feite zo goed als betekenisloos zou worden, dan wel niet te honoreren verwachtingen zou wekken. Zie Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 162-163 en p. 207-208; ook opgenomen in de documenta-tiereeks: Naar een nieuwe Grondwet: Algehele grondwetsherziening, Eerste lezing, deel IA Grondrechten, Den Haag 1979, p. 162-163 en p. 207-208.

Van welk eigendomsbegrip in het kader van art. 14 Grondwet wordt uitgegaan, blijkt niet uit de tekst. Uit de totstandkomingsgeschiedenis, de literatuur en latere wetten die mede op basis van art. 14 Grondwet tot stand zijn gekomen, lijkt niettemin te kunnen worden opgemaakt dat het gaat om zakelijke en vermogensrechten en daarmee om ‘goede-ren’ in de zin van art. 3:1 BW.263Daarmee heeft art. 14 Grondwet (net als art. 1 EP) een ruimere strekking dan art. 5:1 BW. Zo is er in het kader van art. 14 Grondwet ook sprake van een ‘onteigening’ indien het gaat om een inmenging in een vermogensrecht, zoals een octrooi (vgl. art. 97 Ow). Verder is van belang dat art. 14 Grondwet zich gelet op de tekst niet goed lijkt te lenen voor toepassing in horizontale verhoudingen. Art. 14 Grondwet maakt een onderscheid tussen ontneming van eigen-dom in klassieke zin (de onteigening; zie het eerste lid) en overige inmengingen in het eigendomsrecht (zie het derde lid).

Op grond van art. 14 lid 1 Grondwet kan onteigening alleen plaats-vinden in het algemeen belang, op basis van een formeelwettelijke grondslag en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling.264 De rechter toetst echter slechts marginaal of een onteigening in het algemeen belang is.265Wat precies moet worden verstaan onder ‘vooraf verzeker-de schaverzeker-deloosstelling’ is nog niet uitgemaakt. Het is namelijk verzeker-de vraag of een bestuurlijke toezegging tot betaling van de nog nader te bepalen vereiste compensatie (bijvoorbeeld in de vorm van een bankgarantie) toereikend is of dat alleen tot daadwerkelijke onteigening mag worden overgegaan indien de rechter een onherroepelijk oordeel over de scha-deloosstelling heeft gegeven. De wetgever lijkt blijkens de Onteige-ningswet dat laatste als uitgangspunt te hebben gekozen, zij het dat in bijzondere gevallen (de ‘vervroegde onteigening’ van art. 54f e.v. Ow) de eigendom ook reeds kan overgaan op grond van het vonnis tot ont-eigening en de toekenning van een voorschot op de schadeloosstelling, vóórdat de rechter de hoogte van de schadeloosstelling onherroepelijk heeft vastgesteld. De precieze betekenis van de term ‘schadeloosstelling’ staat evenmin vast. De Grondwet gaat weliswaar uit van volledige

scha-263 Kortmann 2001, p. 436; Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, veertiende druk, bewerkt door L. Prakke, J.L. de Reede & G.J.M. van Wissen, Deventer 2001, p. 367-368 (met nadere verwijzingen).

264 Vreemd genoeg vermeldt art. 14 Grondwet niet uitdrukkelijk dat de onteigening slechts bij formele wet kan plaatsvinden, maar dit is wel uitdrukkelijk de bedoeling van de grondwetgever geweest. Zie Th. Peters, Commentaar artikel 14 Grondwet, in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet, Een systematisch en artikelsgewijs com-mentaar, Deventer, 2000, p. 198.

devergoeding, maar zoals blijkt uit de parlementaire geschiedenis kan de wetgever ook uitgaan van de gebruikswaarde die lager kan liggen dan de marktwaarde, mits hij hierbij wel het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten (égalité devant les charges publiques) in acht neemt.266Overigens hoeft ingevolge het tweede lid van art. 14 Grond-wet de schadeloosstelling niet vooraf verzekerd te zijn, wanneer in geval van nood onverwijld onteigening geboden is.

Art. 14 lid 3 Grondwet geeft in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen recht op een schadeloosstelling of tegemoetkoming in de scha-de, indien in het algemeen belang eigendom door het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht wordt beperkt (dat laatste betreft regulering in de Straatsburgse zin). Hiermee wordt geen sterke garantie in het leven geroepen, nu het recht op compensatie in dit geval afhankelijk is van de vraag of de wetgever in een dergelijk recht voorziet.267De regeling van planschadevergoeding in art. 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is hier een voorbeeld van.268

Bij dit alles dient echter wel te worden bedacht dat het grondwette-lijke eigendomsrecht zijn uitwerking heeft gevonden in diverse formele wetten ter bescherming van het eigendomsrecht, waarvan de Onteige-ningswet het meest in het oog springende voorbeeld is (verwezen zij ook naar de in de voorgaande noot vermelde wetten). Laatstgenoemde wet geeft een gedetailleerde procedurele en materiële regeling terzake van onteigening en biedt zo waarborgen tegen willekeurige onteigening en ontoereikende schadeloosstellingen.269 Over de toepassing van de Onteigeningswet is, anders dan met betrekking tot art. 14 Grondwet, een uitgebreide en verfijnde jurisprudentie tot stand gekomen. Art. 14 Grondwet en art. 1 EP bieden waarborgen tegen aanpassingen van deze wet die de positie van de eigenaar verzwakken, met name waar het betreft het recht op schadeloosstelling.270

266 Zie onder verwijzing naar de parlementaire behandeling van art. 14 Grondwet, D.E. Bunschoten, in: Tekst & Commentaar Grondwet, Deventer 2004, p. 31-33. 267 Zie bijv. CBB 15 juni 1990, AB 1992, 229, m.nt. RMvM.

268 Andere voorbeelden zijn de artikelen 15.20 en 15.21 Wet milieubeheer, de Belem-meringenwet Privaatrecht, de Waterstaatswet 1900, de Wet op de Telecommuni-catievoorzieningen, de Rivierenwet, de Wet op de Bodembescherming, de Landin-richtingswet, de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing en de Grondwaterwet. 269 Zie nader over art. 14 Grondwet en de uitwerking in de Onteigeningswet, Van der

Pot-Donner 2001, p. 366-376.

270 Vgl. Th. G. Drupsteen, Overheidsaansprakelijkheid: een hoogkaraatse diamant, in: I. bij de Vaate e.a. (red.), Facetten van overheidsaansprakelijkheid, Nijmegen 2002, p. 9-62 (op p. 26-28).

Bij vergelijking van het beschermingsniveau van art. 14 Grondwet met dat van art. 1 EP valt op dat art. 1 EP een ruimer eigendomsbegrip han-teert, waar het ook de bescherming biedt aan rechten die niet als een ‘goed’ in de zin van art. 3:1 BW worden aangemerkt. Verder geniet alles dat valt buiten de klassieke onteigening ingevolge de Grondwet minder bescherming in vergelijking met de garanties van art. 1 EP, dat onder meer ook bescherming biedt tegen ‘de facto’-onteigening, vernietiging van eigendom en regulering daarvan. Daarnaast speelt art. 14 Grondwet vanwege het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet geen rol indien inmengingen in het eigendomsrecht voorzien zijn in een formele wet. Gelet op het Harmonisatiewet-arrest van de Hoge Raad,271zou art. 14 Grondwet in een rechterlijke procedure mogelijk wel een rol kunnen spelen bij toetsing van een wet in formele zin, indien de wetgever bij de totstandbrenging van deze wet geheel voorbij heeft gezien aan mogelij-ke strijdigheid met de Grondwet op dit punt. Anders dan onder art. 1 EP, is in het kader van art. 14 Grondwet ook geen proportionaliteits-toets vereist bij inmengingen in het eigendomsrecht. De conclusie is dat art. 1 EP, afgezien van het vereiste van een formeelwettelijke basis uit art. 14 Grondwet, meer bescherming biedt dan deze grondwettelijke eigendomsgarantie. Dat is waarschijnlijk ook de verklaring voor de geringe populariteit van art. 14 Grondwet in de rechtspraktijk.

Uit het voorgaande volgt dat art. 1 EP voor de Nederlandse rechts-praktijk een deel van zijn meerwaarde boven art. 14 Grondwet ook zou behouden wanneer het tot (gedeeltelijke) afschaffing van het toetsings-verbod van art. 120 Grondwet zou komen, zodat formele wetten onder meer aan het grondwettelijke eigendomsrecht zouden kunnen worden getoetst.272