Nadere regelingen voor decentraal waterbeheer in de eerste helft van de zestiende eeuw

De formalisering van het waterbeheer en het waterbestuur in de vijftiende eeuw bracht geen bestuurlijke rust en stabiliteit in Delfland. In de eerste helft van de zestiende eeuw waren de diverse pogingen tot bestuurlijke hervorming gericht op zowel centralisering als decentralisatie van het waterbeheer. Met centralisering wordt bedoeld dat alle waterbeheerstaken en bevoegdheden

ver-37 Ibidem, f. 29v.

38 Ibidem, inv.nr. 333/1, art. 80. 39 Fockema Andreae, Rechtsbronnen, 79. 40 HvD, OAD, inv.nr. 333/1, art. 71. 41 Ibidem, inv.nr. 283; ibidem, inv.nr. 284. 42 Ibidem, inv.nr. 283.

enigd waren onder een bestuur, terwijl die bij decentralisatie verdeeld waren over meerdere besturen op verschillende bestuursniveaus. De vraag is: wel-ke vormen van conflicterende of harmoniserende strategieën volgden partijen om hun doel te bereiken en welke institutionele veranderingen werden daar-mee gerealiseerd? Om de bestuurlijke context te definiëren wordt hier eerst in-gegaan op de ontwikkelingen op het niveau van de centrale overheid. Daarna worden de gevolgde strategieën en resultaten besproken.

De krachtige centralisatiepolitiek van Karel de Stoute, die op veel weerstand was gestuit, werd na zijn dood in 1477 losgelaten, al poogden de opvolgende landsheren in wisselend tempo de centralisatie wel verder door te voeren. De centralisatiepolitiek van de Habsburgers resulteerde begin zestiende eeuw in meer onpersoonlijk bureaucratisch bestuur. De landvoogdes was begin zes-tiende eeuw door de landsheer aangesteld om namens hem de Nederlanden te besturen. De belangrijkste centrale instellingen naast de al bestaande Grote Raad van Mechelen als hoogste gerechtshof voor de Nederlanden waren de in 1531 opgerichte adviserende en toezichthoudende collaterale raden. De eerste was de Geheime Raad van Mechelen voor het dagelijks bestuur en het opstel-len van wetgeving. Volgens D. Tracy zou de Grote Raad van Mecheopstel-len meer geneigd geweest zijn om bestaande privileges te eerbiedigen dan de Geheime Raad, omdat de laatstgenoemde het beleid afstemde op de wensen van de land-voogdes.44 De tweede was de Raad van Financiën. De derde, de Raad van State, bestond uit zes leden van de hoogste adel en werd op ongeregelde tijden door de landvoogdes bijeengeroepen om haar van advies te dienen.45

Hoe hebben historici de uitwerking van de centralisatiepolitiek op de diverse bestuursniveaus beoordeeld? Voor lokale besturen werden volgens Fruin in de loop van de zestiende eeuw de gevolgen van de centralisatie merkbaar door-dat de centrale overheid het toezicht op lagere overheden uitbreidde, vooral op financieel gebied.46 Wat de gevolgen waren voor de steden en de adel, wordt toegelicht door Tracy. Sommige steden, zoals Delft, hadden voordeel bij cen-tralisatie dankzij hun stem in de Staten van Holland. Zij waren daarmee in de gelegenheid hun economische belangen te verdedigen op landsheerlijk ni-veau. Vanwege hun substantiële bijdrage aan de overheidskas werden ze in staat gesteld om eisen te stellen met betrekking tot financiële aangelegenhe-den, zoals bedeheffing en oorlogsvoering. De geografische nabijheid ten op-zichte van Den Haag maakte het voor de afgevaardigden uit Delft mogelijk in-tensief ruggespraak te houden met de stedelijke elite, die zich daardoor goed vertegenwoordigd wist in de Staten. De hoge adel had aanvankelijk nog de mo-gelijkheid politieke invloed uit te oefenen via een zetel in de Grote Raad van Mechelen, het Hof van Holland en de Staten van Holland. In de loop van de zestiende eeuw kwam de adel steeds meer buitenspel te staan, onder andere doordat de plaats van de adel in de gerechtshoven werd ingenomen door hoog-opgeleide juristen.47

44 Tracy, Habsburg rule, 49.

45 Groenveld en Schutte, Nederlands verleden II, 67, 70 en 71. 46 Fruin, Staatsinstellingen, 72.

Het begrip ‘centralisatie’ in relatie tot de institutionele geschiedenis gaat over een bestuurlijk ontwikkelingsproces waarbij de balans van de krachten die bijdroegen aan het staatsvormingsproces, doorsloeg in de richting van een concentratie van macht bij de centrale overheid. Een wezenlijk aspect hiervan is de instelling van krachtige centrale organen zoals de genoemde raden. Op het regionale niveau van het waterbeheer speelden zich vergelijkbare proces-sen af, maar niet noodzakelijk met dezelfde afloop. Van Dam heeft geconsta-teerd dat in Rijnland conflicten ontstonden tussen de ambachten en de hoog-heemraden in het midden van de vijftiende eeuw.48 Zij interpreteert die als weerstand tegen het streven naar centralisering van de hoogheemraden. De ingezette koers van de Rijnlandse hoogheemraden is vanaf begin vijftiende eeuw traceerbaar, maar nam begin zestiende eeuw nieuwe vormen aan. Het streven naar centralisering uitte zich daar toen vooral in pogingen meer greep te krijgen op de inkomsten. Een middel daartoe was de kennisbasis van de om-slagheffing te hervormen door hermeting van heel Rijnland. De kennis over de hoeveelheid belastbare grond die tot dan toe bij de ambachten lag, kwam zo in handen van de hoogheemraden, of beter gezegd, van hun secretaris-rent-meester, die uitgroeide tot de belangrijkste functionaris. In Rijnland hadden de hoogheemraden bovendien het financiële toezicht op de ambachten, die jaarlijks hun rekeningen inleverden. In de rekening werden zowel de zaken voor de gemeenlandswaterwerken verantwoord, als die van de lokale water-werken. Ook waren er in Rijnland al vanaf eind vijftiende eeuw in de uitvoe-ring van het onderhoud van de diverse gemeenlandswaterwerken verschuivin-gen zichtbaar van de ambachten naar de hoogheemraden.49

Van Dam ziet in de Rijnlandse gebeurtenissen afspiegelingen van de ont-wikkelingen bij de centrale overheid. Het toezicht op de ambachtsrekeningen werd geformaliseerd in de jaren dat Filips de Goede een nieuwe Rekenkamer voor Holland oprichtte. De hermeting werd uitgevoerd nadat de centrale over-heid haar belastinginkomsten herzag, wat onder andere leidde tot het opstel-len van de Informacie in 1514 en uiteindelijk tot de instelling van nieuwe be-lastingen in de jaren 1540. Dat de meer bureaucratische en gecentraliseerde aanpak van het waterbestuur synchroon liep met die van de centrale overheid, is volgens Van Dam verklaarbaar doordat de hoogheemraden en functionaris-sen steeds vaker uit dezelfde kringen afkomstig waren als de raadgevers en functionarissen van de centrale overheid. Genoemde onderzoekers geven een sociaal-politieke historische verklaring aan de vernieuwingen op regionaal ni-veau door te kijken naar welke groepen daarbij een belangrijke rol speelden en hoe bepaalde personen konden uitgroeien tot belangrijke figuren in het staats-vormingsproces door het combineren van functies in de diverse instellingen.50

Een element dat mogelijk een rol speelde in de houding van lokale bestuur-ders tegenover de regionale waterbestuurbestuur-ders, is de opvatting dat de lokale overheden alle functies dienden uit te oefenen die de landsheer niet bij zich-zelf hield of uitdrukkelijk aan andere instellingen had opgedragen; zo ook de

48 Van Tielhof en Van Dam, Stedenland, 88-95; Van Tielhof, ‘Betrokken bij de waterstaat’, 78-80. 49 Van Tielhof en Van Dam, Stedenland, 99, 103-105.

zorg voor de waterwerken. In een dergelijk model was voor een regionaal wa-terschap zoals dat van de hoogheemraden geen plaats, een goede reden dus voor de ambachten om pogingen tot centralisatie tegen te werken.51

Hoe verliepen in Delfland pogingen van de hoogheemraden om te komen tot centralisering van het waterbeheer en hoe reageerden de ambachten hier-op? Zoals eerder gezegd maakten conflicten een belangrijk deel uit van de re-latie tussen de ambachten en de hoogheemraden, en hadden een belangrijke invloed op de institutionalisering van het regionale waterbeheer. Maar daar-naast waren er ook pogingen van de lokale en regionale waterbeheerders af-zonderlijk om tot een betere regeling van het waterbeheer te komen. In deze paragraaf worden achtereenvolgens een aantal clusters van de belangrijkste conflicten en de pogingen tot harmonisering van de bestaande wet- en regel-geving beschreven, evenals de uitkomsten daarvan in termen van institutiona-lisering, in centrale of decentrale richting, en ook de personen die daarbij van betekenis waren. Eerst komen de conflicten aan de orde waarbij uitsluitend de westambachten betrokken waren, daarna volgen er enkele waarin afzonderlij-ke oostambachten een rol speelden.

Het eerste cluster conflicten (over de periode 1512-1523) stond in het teken van de strijd tegen de centraliserende tendensen van de regionale waterbe-heerders. Het begon met pogingen van de hoogheemraden om de buitenge-wone lasten van de Maasdijk om te slaan over een grotere groep ingelanden dan gebruikelijk, en het sloot af met de sententie van de Geheime Raad van 1523, die ten gunste was van decentrale tendensen. In 1512 had een storm de Maasdijk ter hoogte van Maasland zwaar beschadigd. Het onderhoud van de dijk was geregeld door middel van verhoefslaging. Dit hield in dat de dijk was verdeeld in vakken die correspondeerden met de aan de dijk gelegen landerij-en. De gebruikers van de grond waren verplicht de betreffende dijkvakken te onderhouden overeenkomstig de eisen die waren vastgelegd in de heemraads-keur. De hoogheemraden waren van mening dat de hoge buitengewone her-stelkosten verdeeld moesten worden over alle ingelanden binnen Delfland, omdat niet alleen de aangelanden maar heel Delfland gebaat was bij een water-kerende rivierdijk.52 De ambachtsbewaarders binnen Delfland weigerden mee te werken aan deze nieuwe regeling. Ze waren niet bereid de benodigde pen-ningen te innen, zodat er geen geld was om het werk uit te laten voeren. Deze tegenwerking noopte de hoogheemraden hulp te vragen aan de landvoogdes Margaretha van Oostenrijk. Uitgaande van het landsheerlijke belang van een verstevigde rivierwaterkering beval ze de ambachtsbewaarders meteen met de herstelwerkzaamheden te beginnen. Het financieel beheer van het werk droeg ze op aan enkele commissarissen van het Hof van Holland. Door het doortas-tende ingrijpen van de landvoogdes kon het werk op kortetermijn gerealiseerd worden. Hoewel er in deze tijd veel interventies waren van de landsheerlijk-heid, zal het de hoogheemraden gesterkt hebben in hun vertrouwen dat ze konden rekenen op steun van de centrale overheid. De ambachtsbewaarders van hun kant ontdekten door deze kwestie dat de hoogheemraden zelf geen

51 Fockema Andreae, Rijnland, 156-157.

afdoende bestuurlijke instrumenten bezaten om in te grijpen bij onwil, terwijl het tevens duidelijk was dat hun schijnbaar sterke positie tegenover de hoog-heemraden evengoed gelimiteerd was.

De bestuurlijke onrust kreeg in 1515 een vervolg in de klacht die Pieter Sij-monsz., ambachtsbewaarder van Vlaardingerambacht, indiende bij het Hof van Holland tegen de hoogheemraden. Naar eigen zeggen trad hij op namens alle westambachten. De klacht had betrekking op de handelwijzen van de hoogheemraden. De meeste klachten van Pieter Sijmonsz. kwamen hier al eerder aan de orde, zoals het zelf aanbesteden van de gemeenlandswaterwer-ken, het innen van de omslag, te hoge declaraties en boetes.53 Het Hof nam de zaak niet in behandeling, maar de geest was uit de fles. Het klachtschrift was het begin van een reeks acties van lokale bestuurders tegen de hoogheem-raden, variërend van individuele tegenwerking tot collectieve juridische pro-cedures waarbij steeds dezelfde klachten terugkeerden.54 Ook de hoogheem-raden waren consequent in hun argumentering als zij het Hof van Holland probeerden te overtuigen dat het waterbeheer en de financiën bij hen in be-tere handen waren dan bij de lokale waterbeheerders. Zij brachten naar voren dat de schouten te hoge boetes oplegden, de werken niet schouwden en teveel kosten in rekening brachten waardoor vooral arme ingelanden in de financiële problemen kwamen.55 Beide partijen zochten dus naar verbetering van de be-stuurlijke kwaliteit van het waterbeheer, maar over de weg daartoe verschilden zij van mening. De inzet van de hoogheemraden was centralisering en daar-mee uitbreiding van hun bevoegdheden. De inzet van de lokale bestuurders was continuering van het decentrale waterbeheer en daarmee behoud van hun lokale zeggenschap.

De klachten ingediend in 1515 kregen een kordaat vervolg toen de westam-bachten onder leiding van Pieter Sijmonsz. de door de hoogheemraden inge-stelde ontvanger datzelfde jaar terzijde schoven.56 Door de gemeenlandsom-slag niet meer af te dragen aan deze functionaris, kwam het gehele financiële beheer weer bij de ambachtsbewaarders. Naar het voorbeeld van de ontvanger stelden de westambachten een gezamenlijke smaldeler aan om de kosten van de gemeenlandswaterwerken te verdelen over de ambachten. Tevens assisteer-de assisteer-deze nieuwe functionaris assisteer-de ambachtsbewaarassisteer-ders bij assisteer-de aanbesteding van die werken. De eerste smaldeler van de westambachten was Pieter Sijmonsz. Met de aanstelling van de smaldeler braken de westambachten ook met de heemraadskeur uit 1510, waarin was vastgelegd dat de gemeenlandsrekening ter goedkeuring moest worden voorgelegd aan de dijkgraaf en de hoogheem-raden, de stadbestuurders van Delft en aan de grootste ingelanden. Door de ampliatie van 1518 op de keizerlijke sententie uit 1516 kwam een eind aan deze aangewezen financiële toezichthouders. De ambachten waren alleen nog ge-houden de rekening te verantwoorden tegenover de ingelanden.57 De opdracht

53 HvD, OAD, inv.nr. 333/1.

54 Fockema Andreae, Rechtsbronnen, 89-102; HvD, OAD, inv.nr. 333/20. 55 HvD, OAD, inv.nr. 335/24.

56 Dolk, Delfland, 97-98; Postma, Delfland, 130. 57 Dolk, Delfland, 112; HvD, OAD 2, privilegeboek, f. 19.

van de landvoogdes, na verzoek van de hoogheemraden, om rekening en ver-antwoording af te leggen tegenover het Hof van Holland, zoals dat in Rijnland al gebeurde, negeerde smaldeler Pieter Sijmonsz.58 Bij het controleren van de gemeenlandsrekening waren wel hoogheemraden aanwezig, vermoedelijk in hoedanigheid van ingeland. Tijdens een van die gelegenheden ontstond onder de ingelanden discussie over de rekening. De hoogheemraden wilden daarvan een aantekening maken op de rekening, waarop Pieter Sijmonsz. reageerde: ‘Neen, neen, ick wil op mijn reeckeninge niet gescreven hebben. Wilt ghij wat scrijven, scrijft u op andere papieren’.59 De kwestie was dat hij eerst de uitga-ven had vermeld in de rekening en daarna pas de ontvangsten. Toen de hoog-heemraden opmerkten dat dit niet correct was, antwoordde Pieter Sijmonsz.: ‘Es die reeckeninge nu averechts, keertse om, soe es die recht’.60

In het hier beschreven eerste cluster vonden diverse schermutselingen plaats die elk tot interessante institutionele ontwikkelingen leidden. Voor de grote lijn verdient het conflict dat in 1521 oplaaide tussen enerzijds de westam-bachten en de dijkgraaf Jan van Utrecht en anderzijds de hoogheemraden, de meeste aandacht omdat het resulteerde in een sententie van de Geheime Raad van Mechelen in 1523. Daarin waren voor het eerst de bevoegdheden van de ambachten en de hoogheemraden uitgebreid beschreven. De directe aanlei-ding voor het conflict was de heemraadskeur uit 1521, waarin de ambachtsbe-waarders onder andere de opdracht kregen de rekening van de lokale water-werken ter controle te overleggen aan de hoogheemraden. De smaldeler Pieter Sijmonsz. spande namens de westambachten een proces aan voor het Hof van Holland. Hierbij voegde zich de dijkgraaf Jan van Utrecht. De dijkgraaf verweet de hoogheemraden dat zij niet de reguliere rechtdagen en keurdagen hielden, zodat hij de opbrengst van de boetes misliep.61 Zijn belangrijkste punt van ongenoegen was echter dat de hoogheemraden hem in de functie van dijk-graaf zoveel mogelijk buitensloten, zelfs bij zijn kerntaak, het aanbrengen van overtredingen. De hoogheemraden wilden dit juridisch ondervangen door de keizer toestemming te vragen om uit het college van hoogheemraden een ver-vanger van de dijkgraaf te benoemen. Dit was overigens in strijd met de keizer-lijke sententie van 1518, waarin was vastgelegd dat de functie van hoogheem-raad incompatibel was met die van dijkgraaf, om reden dat dan vonnis eisen en vonnis wijzen verenigd waren in een persoon.62 Een voorbeeld van het doel-bewust buitensluiten van de dijkgraaf had kort daarvoor plaatsgevonden. Jan de Heuyter weigerde Jan van Utrecht toe te laten tot de schouw ‘overmidts

58 Dolk, Delfland, 98.

59 NA, HDA, 1336, collectie akten, f. 152. Citaat vertaald: ‘nee, ik wil niet dat er op mijn rekening

geschreven wordt. Als u wilt schrijven doet u dat op andere documenten’.

60 Ibidem. Citaat vertaald: ‘als de rekening verkeerd is opgemaakt, draai het dan om dan is het

correct’.

61 De hoogheemraden legden begin zestiende eeuw in een keur vast dat er voortaan vier

re-guliere rechtdagen gehouden werden: een na de eerste keurdag, een daags nadat de ontvanger rekening en verantwoording had gedaan, een na de St.-Jansschouw en een na de St.-Gillisschouw (HvD, OAD, inv.nr. 2, privilegeboek, f. 16). De St.-Jansschouw werd eind juni-begin juli gehouden en de St.-Gillisschouw begin september.

▸ 2.1 Ontwerptekening van de

Rijswijksche- of Schipluiden-sche sluis in Vlaardingen, Ger-rit GerGer-ritz. Bras, 1566.

▸ 2.2 De Vlaardinger Drieslui-

zen tussen de Vlaardingervaart en de Oude Haven in Vlaar-dingen in 2010, op de plaats van de Rijswijksche- of Schip-luidensche sluis.

▸ 3.2 De Vlaardingervaart met de Zwetmolen in de Zouteveense polder, anoniem, vóór 1871.

▸ 3.3 Gemaal van de Holierhoekse en Zouteveense polder met sedumbeplanting op het dak,

▸ 3.4 Een schematische weergave van de vislift bij het gemaal van de Holierhoekse en

Zoute-veense polder. Deze constructie (2012) maakt vismigratie mogelijk, ondanks het hoogteverschil tussen boezemwater en polderwater.

zekere merckelicke ongeluck ende breken van zijne arme’. Van Utrecht wees mr. Huijch van Eijnde aan als zijn plaatsvervanger, maar ook hij werd door De Heuyter en de andere hoogheemraden niet toegelaten, omdat hij ‘gheen ver-stant en heeft vanden dijckaedze’.63

Uit de eis van dijkgraaf Jan van Utrecht en smaldeler Pieter Sijmonsz. in 1521 blijkt dat ze vooral gekant waren tegen het doen en laten van Jan de Heuyter. Van Utrecht zette zijn pleidooi kracht bij door te stellen dat in zijn hoedanigheid van baljuw annex dijkgraaf hij de belangenbehartiger van de landsheer was. Als hij belemmerd werd in de uitoefening van zijn functie, betekende dat tevens ondermijning van de rechtspositie van de landsheer.

Wat was het resultaat? In de sententie van de Geheime Raad van Meche-len op 9 maart 1523 waren vooral de taken van de ambachtsbewaarders, de hoogheemraden en de dijkgraaf in relatie tot de keur- en schouwbevoegdheid nader omschreven. De hoogheemraden hadden keurbevoegdheid over de ge-meenlandswaterwerken, maar moesten de dijkgraaf en de ambachtsbewaar-ders uitdrukkelijk daarbij betrekken door hen op te roepen om daarbij aanwe-zig te zijn. De keurdag werd belegd door de dijkgraaf en de hoogheemraden gezamenlijk. De dijkgraaf had bij het opstellen van keuren een even zwaar-wegende stem als de hoogheemraden. De positie van de dijkgraaf was hier-mee versterkt. In de heemraadskeur mochten geen bepalingen worden op-genomen over lokale waterwerken. Alleen bij nieuwe waterwerken waren de hoogheemraden bevoegd daar de eerste keur op te stellen. Verder waren ze alleen bevoegd in te grijpen in het lokale waterbeheer als de lokale bestuur-ders in gebreke bleven. Ze waren in dat geval gerechtigd om te keuren en te schouwen, het nalatig onderhoud te beboeten en de werken eventueel aan te besteden. De hoogte van de boete moest in verhouding staan tot het ver-onachtzaamde werk. Voor het eerst was duidelijk vastgelegd dat de schouw-bevoegdheid van de hoogheemraden beperkt was tot de gemeenlandswater-werken. Ze moesten deze samen met de dijkgraaf schouwen. Het moment waarop de hoogheemraden rechtdagen belegden om overtreders van de heemraadskeur te berechten, was niet meer vrijblijvend. Voortaan moesten