Misbruik machtspositie

7.1 Inleiding

In hoofdstuk 4 zijn de mededingingsregels uiteengezet. In dit hoofdstuk worden ten eerste regels op het NFI toegepast die rechtsreeks gericht zijn tot ondernemingen: het kartelverbod (par. 7.2), het misbruikverbod (par. 7.3) en het concentratietoezicht (par. 7.4). Ten tweede worden de regels op het NFI toegepast die gelden in de relatie tussen overheid en onderneming: de verlening van exclusieve of bijzondere rechten (par. 7.5), de nuttig effect doctrine (par. 7.6), regels omtrent openbare ondernemingen (par. 7.7), de regels van de transparantierichtlijn (par. 7.8) en van de wet Markt en Overheid (par. 7.9). Dit hoofdstuk sluit af met een conclusie (par. 7.10). Deze bepalingen zijn van toepassing voor zover geen sprake is van een overheidsprerogatief.

7.2 Het kartelverbod en het NFI

Het is niet waarschijnlijk dat in de context van dit rapport het kartelverbod een rol zal spelen. Omdat het NFI voor (een deel van) haar activiteiten als onderneming moet worden aangemerkt dient zij in relaties met andere ondernemingen het kartelverbod niet te overtreden.

7.3 Misbruik machtspositie

Zoals aangegeven in hoofdstuk 4 is het voor een onderneming die een machtspositie inneemt verboden van deze positie misbruik te maken.

7.3.1 Machtspositie van het NFI op de relevante markt

De vraag of het NFI een machtspositie inneemt kan slechts dan worden beantwoord als de ‘relevante markt’ wordt afgebakend.109 Het voert buiten het bestek van deze opdracht om voor ieder van de categorieëndiensten van het NFI deze exercitie uit te voeren. Als echter sprake is van (een) nationale markt(en) dan is het zeer aannemelijk dat het NFI een machtspositie inneemt op die markt. Zij lijkt, zelfs op de meest concurrerende van de activiteiten die zij verricht (het DNA-onderzoek) verreweg de grootste marktpartij.

Op zichzelf is het innemen van een machtspositie niet verboden. Op een onderneming met een machtspositie rust echter een ‘bijzondere verantwoordelijkheid’: zij mag van die positie geen misbruik maken. In de kern wordt misbruik gemaakt van een machtspositie als er sprake is van gedrag dat de (eind)gebruiker schaadt.

109

Zie Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht, PB C372 van 9.12.1997, blz. 5–13.

57 7.3.2 Misbruik

7.3.2.1 Type activiteiten die vatbaar zijn voor misbruik

Het is met name ten aanzien van de activiteiten die ook door andere aanbieders worden (of kunnen worden) aangeboden dat de kans bestaat dat het NFI misbruik kan maken van haar machtspositie. Die kans is versterkt aanwezig als het NFI nieuwe, commerciële activiteiten gaat ontplooien. Let wel: het is ook heel goed mogelijk dat een positie op de ene markt wordt gebruikt om een positie op een verwante markt te versterken. Er kan dan sprake zijn van een machtspositie op de ene en misbruik op de andere markt (de hefboomwerking van marktmacht).¹¹⁰ Vooralsnog lijkt het echter aannemelijk dat het NFI op alle markten waarop zij actief is een machtspositie inneemt, zodat de constructie van de hefboom niet aan de orde is.

7.3.2.2 Uitsluitings- en uitbuitingsmisbruik

Zoals aangegeven in hoofdstuk 4 komt misbruik voor in twee (globale) gedaantes:

- Uitsluitingsmisbruik: de machtspositie wordt gebruikt om te voorkomen dat andere spelers de markt betreden of om aanwezige spelers van die markt af te duwen, bijvoorbeeld door zeer lage prijzen te rekenen;

- Uitbuitingsmisbruik: de machtspositie wordt uitgebuit en dat is ook mogelijk omdat er geen of weinig concurrentie is, bijvoorbeeld door hoge prijzen.

Met betrekking tot de activiteiten van het NFI ligt het minder voor de hand dat misbruik zich voordoet bij die diensten die binnen de SLA vallen. Wat betreft uitbuitingsmisbruik zou bijvoorbeeld een ondoorzichtig prijsbeleid van het NFI kunnen leiden tot de uitbuiting van de politie en het OM – de hoofdafnemers van diensten binnen de SLA. Dat lijkt op het eerste gezicht onwaarschijnlijk.

Ook van uitsluitingsmisbruik door het NFI lijkt binnen de SLA minder snel sprake (het zijn de afnemers van de SLA die het NFI selecteren als instituut voor het leveren van producten en diensten die van belang zijn voor de waarheidsvinding in strafrechtelijk onderzoek), maar dat kan anders liggen als de toegang tot deze afnemers (de afnemers binnen het SLA) wordt afgeschermd. Voor die activiteiten, en ook activiteiten buiten de SLA kan met name gedacht worden aan twee vormen van uitsluitingsmisbruik:

i) marktafscherming door het NFI, zodat nieuwe markttoetreders belemmerd worden de markt te betreden, en;

ii) misbruik door ondoorzichtig prijsbeleid, waardoor met kruissubsidiering een product of dienst van een bepaalde kwaliteit kan worden geboden voor een prijs die niet haalbaar is voor concurrenten (‘misbruik door prijsstelling’).

Ad i) Marktafscherming kan ontstaan doordat het NFI zich klanten ‘voorbehoudt’: het is

‘vanzelfsprekend’ dat de kring van afnemers aan wie het NFI diensten levert ook nieuwe diensten bij het NFI betrekt of dat deze afnemers bestaande diensten niet bij andere aanbieders betrekken. Een dergelijke marktafschermende werking kan reeds uitgaan

110

In zaak C-333/94P, Tetra Pak v Commissie [1996] ECR I-5951 werd gesteld dat een onderneming met een machtspositie op een bepaalde markt en een leidende positie op een andere – doch nauw verwante – markt verkeerde in een situatie gelijk aan een machtspositie op beide markten gezamenlijk.

58 van het feit dat het NFI een sterke naam heeft opgebouwd door jarenlang het enig forensisch instituut in Nederland te zijn. Die marktafschermende werking kan worden versterkt doordat de overheid voor de kerntaken – hoewel het NFI geen exclusief recht is toegekend – sinds lange tijd het NFI inzet. Voorbeelden van concrete marktafscherming zijn het aan zich binden van klanten door bijvoorbeeld getrouwheidskortingsregelingen van een dominante speler. Of het rekenen van prijzen, door de dominante speler, die onder de kostprijs liggen zodat een concurrent deze diensten niet winstgevend kan aanbieden. Er zijn geen indicaties ontvangen dat hiervan sprake zou (kunnen) zijn.

Marktafscherming kan ook bestaan uit het voorbehouden van een essentiële faciliteit: een netwerk of een intellectueel eigendomsrecht niet beschikbaar stellen (licentie of toegang verlenen) aan anderen die dezelfde diensten als degene die over de essentiële faciliteit beschikt wil aanbieden. Betoogd zou kunnen worden dat het NFI over essentiële faciliteiten beschikt, in de vorm van kostbare apparatuur, waarvoor zij de noodzakelijk investeringen heeft kunnen doen doordat zij onderdeel is van het ministerie.¹¹¹ De parallel ligt bij een elektriciteits- of spoornetwerk dat is aangelegd voordat daadwerkelijke marktwerking zijn intrede deed. Commerciële partijen kunnen deze investeringen niet gemakkelijk overdoen en worden dan in zekere zin van de markt geweerd, tenzij hen toegang wordt verleend tot het netwerk. Het is niet voorshands duidelijk dat inderdaad sprake is van een essentiële faciliteit en dat (daarom) toegang zou moeten worden geboden aan commerciële derde partijen, maar het is een scenario dat, met meer inzicht in de financiële en economische omstandigheden, nader onderzocht zou kunnen worden.

Ad ii) Misbruik door prijsstelling komt vaak voort uit een vorm van kruissubsidiering. In dat

geval wordt een commerciële marktactiviteit (mede) gefinancierd uit middelen die niet door die activiteit worden opgebracht. Kruissubsidiëring kan subtiel, in die zin dat bijvoorbeeld het personeel voor beide activiteiten wordt ingezet, waardoor personeelskosten per activiteit dalen. Het kruissubsidiëren van nieuwe, commerciële activiteiten, door middelen te gebruiken die via de SLA (en breder: via de opgedragen DAEB) aan het NFI toekomen is niet geoorloofd. Op deze wijze kan immers een te lage prijs worden gerekend, die door commerciële partijen niet kan worden gerekend.

Bij misbruik door prijsstelling moet met betrekking tot het NFI een tweetal kanttekeningen worden geplaatst. Ten eerste is de prijsstelling van het NFI dusdanig

hoog – juist omdat zij is belast met een DAEB heeft het NFI intrinsiek hoge kosten – dat

misbruik door te lage prijzen zelfs bij kruissubsidiering minder voor de hand ligt. Ten tweede kan het op orde brengen van de boekhouding en het opzetten van een transparant en helder kostentoerekeningsysteem kruissubsidiering voorkomen. Deze eis van een gescheiden boekhouding en heldere kostentoerekening geldt vanuit verschillende stelsels van regelgeving, zoals hierna zal blijken, en is dus sowieso een goede aanbeveling.

111

59

7.3.2.3 Schemerzone: misbruik of behoorlijk marktgedrag?

In theorie zijn bovenstaande vormen van misbruik door het NFI mogelijk. Er is echter een ‘schemerzone’ tussen daadwerkelijk ‘hard’ misbruik en behoorlijk ‘markt’gedrag; een zone die ook door de regels van de Wet M&O worden bestreken als het gaat om overheidsinstellingen die marktactiviteiten ontplooien (zie par. 7.9). Dit betekent dat het NFI in al haar activiteiten, maar met name bij de nieuwe commerciële activiteiten, zich bewust zou moeten zijn van zijn historisch gegroeide en bevoorrechte positie en hiermee verantwoord om moet gaan. Van misbruik zal dan niet snel sprake zijn. Dat is ook minder waarschijnlijk als de prijsstelling van de diensten van het NFI transparant is en aan de eisen voldoet die aan boekhouding en prijsstelling worden gesteld als een onderneming is belast met een DAEB (H6), als de wet M&O van toepassing is (H7) en als de ‘gunstiger’ staatssteunregels van toepassing zijn (H8). Dit is een belangrijk (en terugkerend) element. 7.3.3 Misbruikverbod en DAEB

Ook voor het misbruikverbod geldt een uitzondering voor ondernemingen belast met een dienst DAEB (artikel 25 Mw/artikel 106 lid 2 VWEU). Hiervoor is in hoofdstuk 2 aan de orde gekomen wat moet worden verstaan onder een DAEB. Omdat een dominante onderneming die is belast met een DAEB vaak belast is door middel van de verlening van een exclusief recht (door de overheid), zal op deze uitzondering hierna nader worden ingegaan. Van belang is te onderkennen dat veel van de regels die betrekking hebben op de inrichting van een DAEB raakvlak hebben met het verbod van het maken van misbruik van een machtspositie: als een DAEB op een wijze wordt ingericht die aan de randvoorwaarden voldoet, dan zal niet snel (ook) sprake zijn van misbruik van machtspositie tenzij die op een heel andere activiteit betrekking heeft.

7.4 Concentratietoezicht

Zoals aangegeven geldt voor het NFI, nu zij hoogstwaarschijnlijk voor een deel van de activiteiten als onderneming moet worden aangemerkt, het concentratietoezicht als zij zich begeeft op het vlak van fusies, overnames of het oprichten van gemeenschappelijke ondernemingen (joint ventures). Wanneer deze regels van toepassing zijn valt verder buiten het bereik van dit rapport.