1 Arbeidsproductiviteit en financiële prikkels: een overzicht
1.2 Meten van (arbeids)productiviteit
Productiviteit bestaat in verschillende soorten en maten, maar geeft altijd weer wat de (reële) waarde van de productie is die met één eenheid van een bepaalde productiefactor geproduceerd kan worden. De gekozen productiefactor bepaalt welk soort productiviteit er gemeten wordt:
arbeidsproductiviteit, kapitaalproductiviteit of totale factorproductiviteit. Bij arbeidsproductiviteit gaat het om de waarde die geproduceerd kan worden met één eenheid arbeid, bijvoorbeeld tijdens één uur werken (één arbeidsuur). Bij kapitaalproductiviteit wordt de waarde van de productie per eenheid diensten van de kapitaalgoederen gemeten. Bij totale factorproductiviteit wordt gekeken naar de waarde van de productie ten opzichte van de gecombineerde inzet van arbeid en kapitaal. De focus van dit rapport is arbeidsproductiviteit en de verandering daarvan.
Productiviteit is altijd relatief en geeft de verhouding tussen hoeveelheid product en hoeveelheid productiefactor(en). In de praktijk worden vaak nominale waarden van productie, arbeidskosten en kapitaalkosten gemeten. Omzetten naar volumina betekent dat gecorrigeerd moet worden voor veranderingen in productprijzen, lonen en kapitaalkosten. In de marktsector worden productprijzen bepaald door de markt. Dit geldt niet voor overheidsproductie. Om productiviteit van productie in het openbaar bestuur te meten, moeten indicatoren worden gekozen die waarde representeren. Soms kan dat in aantallen (bijvoorbeeld aantallen uitgegeven paspoorten), maar vaak ook niet. Bovendien is vaak ook niet één persoon verantwoordelijk voor de gehele productie, maar komen er meerdere handen aan te pas. Daarnaast wordt vaak gebruikgemaakt van meerdere productiefactoren om één product of dienst te kunnen leveren. Blank e.a. (2010b)
noemen dit het multiple input multiple output karakter van publieke diensten; één van de redenen waarom het extra lastig is om de productiviteit en productiviteitsgroei bij de overheid in kaart te brengen. Omdat de waarde van (overheids)diensten vaak niet makkelijk objectief in beeld te brengen is, zijn er dus vele alternatieven om overheidsproductiviteit te meten. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen input, throughput, output, en outcomes, zie ook Tabel 1.2. Deze vier concepten geven de fasen van het productieproces weer.
Tabel 1.2 Vier relevante concepten bij het bepalen van de productiviteit
input de materialen, mensen en gebouwen die nodig zijn om de productie aan te vangen throughput processen die plaatsvinden binnen een organisatie waarmee uiteindelijk een output
geproduceerd wordt
output dat wat geproduceerd is: een dienst of product (met mogelijk een nominale waarde) outcome het uiteindelijke maatschappelijke resultaat van de (publieke) diensten en goederen
Om een product of dienst te kunnen produceren dienen eerst kosten gemaakt te worden: er moeten materialen aangeschaft worden en mensen en gebouwen dienen betaald te worden. Dit is de input in het productieproces. De traditionele manier van het meten van de overheidsproductie (of output) is om deze gelijk te stellen aan de input (input=output). Productiviteit (output/input) is dan altijd gelijk aan één. Een productiviteitsstijging of –daling is dus per definitie onmogelijk. De processen die plaatsvinden binnen een organisatie vormen de throughput waarmee uiteindelijk een output geproduceerd wordt. Output is het onmiddellijke resultaat van de overheidsinspanningen (bijvoorbeeld het aantal rijbewijzen dat wordt uitgegeven). Een outcome beschrijft het uiteindelijke maatschappelijke resultaat van de activiteiten (bijvoorbeeld de vermindering in het aantal verkeersongevallen). Hoewel het doel van de overheidsdiensten vaak outcomes betreft, is de directe output makkelijker te meten. Bij het meten van overheidsproductiviteit komen de antwoorden op de vragen ‘wat wil je meten’ en ‘wat kun je meten’ vaak niet overeen. Daarnaast kan een dienst redelijkerwijs verantwoordelijk worden gehouden voor de directe output. De gewenste maatschappelijke outcomes worden echter beïnvloed door heel andere factoren dan de kwaliteit van een overheidsdienst alleen.
Productiviteitsindicatoren gebaseerd op outcomes zeggen weinig over de tijd en moeite die een overheidswerknemer aan zijn werk besteedt (Propper en Wilson, 2003). Een voorbeeld is het meten van het aantal werklozen dat succesvol wordt bemiddeld naar werk. Omdat in een periode van hoogconjunctuur het aantal werklozen daalt, en het aantal werknemers bij UWV niet in gelijke mate meebeweegt, daalt eigenlijk per definitie de productiviteit (Koning, 2007). Ook indicatoren gebaseerd op output zeggen niet alles over de efficiency van input en throughput.
Van Hulst en De Groot (2011) vinden dat in de periode 2005-2008 de productiviteitsgroei bij Burgerzaken is toegenomen, zonder noemenswaardige veranderingen in werkprocessen of personele omvang. Wel stonden in die periode meer burgers aan het loket; er was aanzienlijk meer vraag naar dienstverlening. In dit geval lijken veranderingen in productiviteit meer bepaald te worden door veranderingen in de vraag (omvang output) dan veranderingen in het personeelsbestand (input) of werkprocessen (throughput). Overigens geldt dit ook voor het meten van productiviteit in de marktsector. Bijvoorbeeld, in een laagconjunctuur worden werknemers in private bedrijven niet gelijk ontslagen (labor hoarding) waardoor de arbeidsproductiviteit vanzelf daalt op weg naar een recessie. Bij de opleving van de conjunctuur stijgt de productie zonder dat onmiddellijk nieuwe arbeidskrachten worden aangenomen waardoor de arbeidsproductiviteit in de private sector in deze conjunctuurfase toeneemt. Het is
ARBEIDSPRODUCTIVITEIT EN FINANCIËLE PRIKKELS: EEN OVERZICHT 5
belangrijk om onderscheid te maken tussen conjuncturele en structurele productiviteits-veranderingen.
Het is lastig om goede prestatiemaatstaven te ontwikkelen die op een juiste manier de toegevoegde waarde van de overheid aan een gewenste uitkomst kunnen meten. Het meten van overheidsproductiviteit kan dus alleen op een betrouwbare en informatieve manier gebeuren voor die overheidstaken waarvoor geldt dat:
Output (relatief) eenvoudig gemeten kan worden;
Er een redelijke overeenkomst bestaat tussen output en gewenste outcomes.
Het meten van output is eenvoudiger in die overheidstaken waar vooral bepaalde individuen gebruik van maken (onderwijs of inkomensoverdrachten) dan wanneer diensten een meer publiek goed zijn (defensie, milieuregulering). Wanneer een overheidsdienst een meer individuele service levert, is een vergelijking met de private sector meer op zijn plaats (OESO, 2009). In Groot-Brittannië (Phelps e.a., 2011) zijn al verre vorderingen gemaakt met het gebruik van objectieve maatstaven voor het meten van overheidsproductiviteit. De objectieve indicatoren worden echter vooral toegepast op die delen van de overheid waarin de output van de productie relatief eenvoudig te meten is: zorg, onderwijs, uitkeringsadministraties en justitiële dienstverlening.5 Dit zijn ook de sectoren waar voor een aantal Nederlandse productiviteitsmetingen zijn gedaan. Voor de sectoren die diensten leveren met een meer publiek karakter (provincies, waterschappen en het Rijk) zijn geen productiviteitsstudies beschikbaar (Koning, 2007).6 Het publieke goed karakter is dus prominent aanwezig binnen de sectoren die deel uitmaken van het openbaar bestuur.
Bij het gebruik van outputindicatoren als maatstaf voor productiviteit wordt de kwaliteit vaak niet gemeten. Wat is de gewenste uitkomst van de taken van het openbaar bestuur? Wat is bijvoorbeeld ‘goed beleid’? Neem bijvoorbeeld de Belastingtelefoon. Daar kunnen inspanningen worden gedaan (door verbeterde scripts) om mensen sneller te woord te staan en sneller een antwoord te geven. Op die manier worden meer mensen geholpen. De output gaat omhoog, daarmee is een productiviteitsstijging gerealiseerd. Er kan ook voor worden gekozen om de klantgerichtheid te trainen. De beller heeft het gevoel gehoord te worden en is tevreden over het gesprek. Ook een hogere klanttevredenheid is een verbetering van de productiviteit, dit is alleen moeilijker te meten. Een outputmeting die uitsluitend kijkt naar het aantal geholpen bellers gaat hieraan voorbij, terwijl er wel degelijk sprake is van een verbetering. Bij marktprijzen worden dergelijke verbeteringen wel meegenomen. Wanneer er sprake is van toegenomen kwaliteit zal de outputmeting de productiviteitsverbetering onderschatten.
Overigens duidt dit voorbeeld van de Belastingtelefoon meteen op een tweede vraag: wanneer is beleid ‘goed genoeg’? Stel dat door trainingen medewerkers bij de Belastingtelefoon betere service verlenen dan neemt de productiviteit toe. Echter, als het niveau van service al voldoende was, dan is dit ongewenst. Zeker in een tijd van besparingen en een krappe arbeidsmarkt kunnen
5 Bij overige sectoren (36 procent van de totale overheidskosten) worden nog altijd de kosten van input gelijkgesteld aan de output.
6 Ook Blank e.a. (2010a) onderkennen dat het meten van productiviteit vaak lastig is bij dienstverlening door het openbaar bestuur. Er zijn maar een paar diensten waarvoor duidelijke indicatoren bestaan. De meeste productiviteitsmetingen in (semi-)publieke sectoren kijken naar de zorg of het onderwijs. Dit is ook in andere landen het geval, zie Kamarudeen e.a. (2010) en Boyle (2006).
productiviteitsverbeteringen beter ingezet worden voor een hogere productie dan voor een hogere kwaliteit als daar geen expliciete politieke keuze voor wordt gemaakt.