Marktfalen en overheidsingrijpen

Niet alleen de overheid faalt, ook de markt doet dat. Imperfecties ten aanzien van informatie, transparantie, rationaliteit en “external benefits and costs that may not be reflected in private

transactions” maken dat het neoklassieke model beperkt toepasbaar is. (Pennington, 2000 p.5)

Het is daarom ook niet zo dat in de neoklassieke welvaartstheorie alleen een rol is weggelegd voor marktwerking. De theorie ziet in dat er producten zijn die zonder coördinerend en afdwingend orgaan niet, of in onvoldoende mate geproduceerd zouden worden. Een door John Stuart Mill gegeven opsomming geeft onder andere de volgende taken aan een overheid; het recht om belasting te heffen, het uitbrengen van geld, een uniforme maat en gewichtenset leveren, bescherming tegen machtsmisbruik, criminaliteit en fraude, het opzetten en onderhouden van een rechtssysteem en het verzorgen van bepaalde publieke goederen als bruggen, wegen, dammen, havens, en sanitaire voorzieningen. (Ekelund en Hebert, 1990) Daarmee wordt ten dele een rechtvaardiging voor overheidsinvloed op de ruimtelijke ordening gegeven, maar de betekenis hiervan moet niet worden overschat.

Klassiek in de rechtvaardiging voor overheidsingrijpen, zeker met betrekking tot ruimtelijke ordening, is het voorbeeld van de 'tragedy of the commons'. Oorspronkelijk een term verzonnen door William Forster Lloyd en later door Garret Hardin uitgebreid in een essay over bevolking. In het voorbeeld maken de schaapherders van het dorp gebruik van de 'commons' – de gemeenschappelijke weidegronden. Hiervoor geldt dat het voor elke herder gunstig is zoveel mogelijk van zijn schapen er te laten grazen. Omdat alle herders hetzelfde denken ontstaat er overbegrazing, maar dit veranderd de uitkomst voor elk individu niet, omdat ook bij afnemende opbrengsten per schaap het gunstig is zoveel mogelijk schapen te weiden. Overbegrazing leidt zo uiteindelijk alle individuen tot negatieve resultaten. De oplossing is dan een centraal coördinerend orgaan in te stellen die het mogelijk maakt overbegrazing te voorkomen.

De link met milieubeleid en natuurbeleid in de ruimtelijke ordening is evident. De staat komt hier in beeld, omdat vrijwillige afspraken binnen grote groepen, zoals ook de public choice onderschrijft, kan leiden tot 'free rider' gedrag. Een overheid heeft immers het recht afspraken te maken die verplicht voor iedereen geldig zijn, en kan dat ondersteunen met belastingplichten en een juridisch systeem, iets wat voor een markt niet geldt. Uit empirische data blijkt dat de mate waarin free rider gedrag voorkomt minder groot is dan mag worden verwacht wanneer elke agent rationeel maximaliserend gedrag zou vertonen. De meerderheid verklaart dat zij bereid zijn een bedrag te betalen dat ergens tussen het 'Nash-equilibrium' (d.w.z. 'free rider' gedrag) en het pareto optimum in ligt. Salanié (2000) geeft hiervoor als verklaring dat fatsoensnormen en verantwoordelijkheidsgevoel dergelijk calculerend gedrag voorkomt.28 (er is hier een link naar het communicatief handelen van Habermas) Dit is opmerkelijk omdat zowel de Public Choice Theory als meer pro-overheid theorieën het free-rider gedrag verwerken in de hypothesen. Echt fundamentele problemen lijkt het echter niet te geven, omdat beide varianten een waarschijnlijkheidsfactor hebben ingebouwd. Wel lijkt het moeilijk samen te gaan met rationeel calculerende agenten, maar daarvan is al aangetoond dat dit uitgangspunt zeer discutabel is.

conclusie

Is de maatschappij beter af wanneer in de ruimtelijke ordening wordt overgestapt op uitvoering van de theorie van Public Choice Theory, of blijft het in principe een vakgebied voor de overheid? Voor beide vormen van 'bestuur', het zij door een formele overheid, hetzij door een onzichtbare hand, zijn fundamentele problemen aan te voeren en is het extreem moeilijk te bewijzen hoe die problemen op operationeel niveau vorm krijgen. Definitieve uitspraken doen over welk systeem beter is, met voor alle variabelen gecontroleerde experimenten op maatschappelijk niveau is niet haalbaar. (Pennington, 2000) Het getuigt dan ook van wetenschappelijk inzicht om aangevoerde bewijzen en argumentaties met enige reserve te aanschouwen. Voogd (1995) geeft aan dat planning, en zijn theorie, retorisch is en dat in retorisch taalgebruik “technische onderzoeksmiddelen als enquete-resultaten,

computeranalyses en prognoses selectief worden ingezet om anderen te overtuigen...Feiten en waarden zijn in het beleidsvormingsproces zo met elkaar verbonden dat droge gegevenheden zonder wilsvorming weinig invloed hebben” (p.35/36)29

28 Deze fatsoensnormen en verantwoordelijkheidsgevoel hebben duidelijke raakvlakken met het communicatieve handelen van Habermas. Op basis hiervan zou je kunnen concluderen dat het dus wel meevalt met de 'kolonisering van de leefwereld'. De auteur maakt echter geen verwijzingen naar Habermas, dus enige voorzichtigheid hieromtrent is nuttig.

29Een goed voorbeeld wordt gegeven wanneer een minister van VROM stelt dat “om de keuzevrijheid van de woonconsument te vergroten het noodzakelijk is de huurbescherming te herzien”. Dit kan vervolgens omkleed worden met aanvullende argumenten die logisch goed in elkaar steken. Het waarde-gedeelte zit in het woord keuzevrijheid. Er wordt blijkbaar stilzwijgend vanuit gegaan dat dit nastrevenswaardig is, en het misschien offers op andere gebieden waard is. Vrijheid wordt verkozen boven zekerheid. Waarom dat dan beter zou moeten zijn wordt niet duidelijk gemaakt. In de gezondheidszorg is iets dergelijks aan de hand wanneer er schijnbaar technisch neutrale uitvindingen worden gebruikt, zodat een patiënt langer zelfstandig kan blijven wonen. Het waarde argument zit hier in het blijkbaar vanzelfsprekende uitgang dat zelfstandig wonen te prefereren is boven andere vormen. Dit hoeft echter niet noodzakelijk zo te zijn. Een zelfstandig wonende oudere loopt misschien een groter risico in een sociaal isolement te raken, omdat de familie en hulpverleners minder vaak lang komen.

Uiteraard wil de onmogelijkheid om één theorie definitief af te schrijven niet zeggen dat er niets van gezegd kan worden, anders zou deze exercitie nutteloos zijn. Over het geheel bekeken neigt de balans naar de traditionele opvatting van de overheidstaken, waarbinnen de ruimtelijke ordening zeker een plaats heeft. De public choice houdt hier de overheid een goede spiegel voor en houdt de vinger op gevoelige plekken, maar als zelfstandig staande theorie berust het teveel op matig empirisch onderbouwde vooronderstellingen, is te beperkt in zijn scope, en kent grote vragen als het gaat om haalbaarheid. Daartegenover zijn maar weinig voordelen te noemen waarmee minimaal één pijler van de economisering binnen de ruimtelijke ordening een slechte fundering blijkt te hebben.

5.4 Conclusies

In dit hoofdstuk zijn veel verschillende onderwerpen aan bod gekomen, die echter toch een nauwe verbondenheid met elkaar hebben. Na de culturele oorzaken in hoofdstuk vier zijn nu de meer algemeen bekende oorzaken bij langs gegaan. Hierbij is de vraag over de juistheid van de theorie hergeformuleerd als tot wat het meest geschikte coördinatiemechanisme is voor het voorzien van wat daarvoor als 'collectieve goederen' werd beschouwd.

In de public Choice Theory wordt verdedigd dat 'de markt' minstens even goede, maar zeer waarschijnlijk een efficiëntere verdeling van deze goederen genereert dan een goedwillende overheid. Daarbij steunt deze theorie voornamelijk op het inzichtelijk maken van het 'falen van de overheid'. Derhalve diende deze theorie als kapstok om verschillende maatregelen aan te kondigen als deregulering en privatisering, waarvan geconcludeerd kan worden dat men ondanks negatieve ervaringen in het buitenland helaas zelf het wiel opnieuw heeft moeten of willen uitvinden.

Bij nadere beschouwing blijken de fundamenten van de Public Choice Theory echter op losse grond te zijn gebouwd. Weliswaar legt het vingers op zere plekken, maar als vervangend paradigma kent het teveel nadelen en tekortkomingen. Het toekennen van eigendomsrechten aan externaliteiten kent problemen als het gaat om uitvoering, informatieverspreiding en gaat uit van onrealistische assumpties als rationele actoren. Beslissingen in de ruimtelijke ordening zijn veelal van een dergelijk schaalnivau en hebben zulke langdurige gevolgen dat niet van iedereen die 'stakeholder' is verwacht kan worden dat men zich er in verdiept en goed gefundeerde keuzes kan maken. Het is daarom logisch directe invloed in te ruilen tegen de kennis en expertise die als het goed is aanwezig is bij de publieke sector. Dat hierbij fouten worden gemaakt is helaas onvermijdelijk.

Eén belangrijk nadeel van het toepassen van Public Choice Theory principes is dat dit ten koste gaat van het vertrouwen dat de publieke sector nodig heeft. Zoals onder andere Fukuyama bevestigt, betekent dit een afbraak van sociaal kapitaal, wat negatief uitpakt voor de daadkracht van de overheid. Dit probleem wordt inmiddels ingezien, maar de tot nu toe gepresenteerde oplossingen, vaak in de richting van transparantie en controle, werken regelzucht in de hand. Zonder de daadwerkelijke oorzaken aan te pakken blijven dergelijke

Economische theorieën zijn zelden puur en alleen descriptief, ze bevatten vrijwel altijd een normatieve kant. Hoewel dit nog wel eens wordt ontkent is het interessant te zien dat juist een liberaal als Bolkestein er duidelijk voor uit komt. Aan al het menselijk handelen ligt een levensbeschouwing ten grondslag en dat geldt ook voor het economisch handelen, aldus Bolkestein. (Polder, 1998)Het systeem schrijft een methode van maatschappij inrichting voor, die volgens die theorie de meeste voordelen geeft.

oplossingen dweilen met de kraan open. Van deregulering, een principe dat al sinds Lubbers I met de mond wordt beleden, blijkt in de praktijk dan ook vrij weinig. Er kan derhalve geconcludeerd worden dat de Public Choice Theory deregulering nastreeft, maar dat in de praktijk het vooral een verandering van regelgeving betreft, die ten koste gaat van de regie die de overheid kan voeren.

De nadelen die kleven aan de ingeslagen weg betekent niet dat Nederland op dezelfde voet had moeten doorgaan, of dat de situatie ervoor over het geheel genomen zelfs beter was. Verschillende auteurs onderstrepen het belang van daadwerkelijke reële veranderingen in de internationale verhoudingen en binnenlandse economie waarvoor men zich geen struisvogeltactiek kon permitteren. (WRR, 1983) De schijnbaar dwingende conclusies die aan de hand daarvan door vele economen en politici naar voren zijn geschoven moeten echter met argwaan worden bekeken. De mate waarin de ruimtelijke ordening bijdraagt aan de groei of juist een rem vormt voor economische groei is onbekend, zodat moet worden afgevraagd of beleid dat daarop is gericht wel effectief is. Daarbij is het de taak van de ruimtelijke ordening verder vooruit te kijken dan één enkele economische opleving af neergang, wat de stabiliteit van het beleid kan vergroten.