Marbeth Bierman: gedifferentieerde contracten met gemeenten

Een van de laatste directeuren voor Interbestuurlijke Betrekkingen, Marbeth Bierman, die vol zat met creatieve invallen en praktische inzichten, kwam in 1998 tijdens een lange autorit met de vraag of het niet eens mogelijk was om gemeenten veel meer zakelijk en afzonderlijk te benaderen. Zij vroeg zich af waarom in het binnenlands bestuur alleen met twee modellen kan werken: hetzij medebewind of autonomie.

Dus er is slechts keuze uit twee smaken: hetzij uniforme wettelijke regiems, hetzij domeinen waar het Rijk niets heeft te zoeken, zeker niet “afrekenen”. Laten we eens een Derde Weg verkennen, zei ze: de wederkerige verhouding (vergelijk De Transactiestaat van Dik Wolfson (2005) avant-la-lettre): ‘U wilt dit en dit bereiken in lijn met rijksdoelstellingen, denkt zo en zo beter resultaat te kunnen boeken dan de gemiddelde gemeenten, dan willen wij daar graag met

40

u afspraken over maken op basis van afrekenen achteraf’. Ik verzette mij aanvankelijk, als goed gesocialiseerd ambtenaar van Binnenlandse zaken, tegen deze haast commerciële gedachte. Toch bood ik aan het idee een beetje gemodificeerd uit te werken. Toen ontdekte ik dat de consensuele contractrelatie al veel vaker voorkomt en de traditionele

medebewindsrelatie steeds minder. Gemeenten tekenen al in op vrijblijvend aanbod van het Rijk dat bedoeld is om te verleiden (experimentregelingen) of zij staan aan de wieg van nieuwe arrangementen die passen in het rijksbeleid, maar niet zijn voorgeschreven (HALT-regeling, kinderopvang, school-adviesdiensten, volwasseneneducatie) totdat het landsdekkend wordt gemaakt. Mevrouw Bierman liep al lang rond met dezelfde gedachte in verschillende varianten, dat er behoefte bestaat aan flexibiliteit en vergaande mate van differentiatie. Vooral bij

Binnenlandse Zaken dat gewend is aan een uniforme ambtenaren CAO en aan uniforme gemeenten. Pas toen het echt niet anders kon, kwamen alleen enkele regio’s als

kaderwetgebieden in aanmerking, maar verschillende regiems golden daar niet en toen Friesland met een eigen variant aankwam, kon daar niet over gesproken worden.

Standaardisatie als huismerk van Binnenlandse Zaken

Tijdens een interview jaren later zet mevrouw Bierman haar ervaringen nog eens uiteen.

Het concrete idee van takenpakketten en afspraken had Marbeth in de Verenigde Staten opgedaan, waar bepaalde federale taken, zoals drinkwatervoorziening, door bepaalde staten, die daarvoor belangstelling en capaciteiten hebben kunnen worden overgenomen inclusief de middelen. In de rest van het land blijft de centrale overheid die taak gewoon zelf uitvoeren. Ook zag zij overal in de samenleving maximale flexibiliteit en differentiatie om zich heen. Bijvoorbeeld in de Bijenkorf waar op elke vierkante meter een ander regiem, met andere arbeidsvoorwaarden en franchise-afspraken gelden. En dan blijft Binnenlandse Zaken maar vasthouden aan zijn uniforme gemeenten met uniforme wettelijk geregelde takenpakketten. Dat dit idee toen niet is omgezet in een serieuze verkenning, een project, wijt Marbeth Bierman vooral aan haar eigen tekort aan drammerigheid. Ze heeft wel talloze discussies gevoerd met onder meer de toenmalige DG Holtslag, die uiteindelijk zeker gevoel kreeg voor de bezwaren tegen blauwdrukdenken, maar een concreet initiatief heeft geen van beiden toen ondernomen. Ook is een verkennend gesprek met de VNG gevoerd om eens te polsen of flexibiliteit en differentiatie, maar tot een doorbraak heeft het toen niet geleid. Of de politiek hier nu de grootste dwarsligger is, is volgens Marbeth Bierman niet aannemelijk. Het zit dieper, in onze

ambtelijke cultuur, het bureaucratisch denken.

“Wij kunnen slecht omgaan met transacties en met ongelijkheid”, stelt zij vast.

“In de maatschappelijke realiteit van de 21e eeuw wordt dat steeds idioter. Een signaal van een wereldvreemde overheid”.³⁵

Intene aanvechtingen van het gelijkheidsdenken

In het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS), is zoals we zagen er wel een poging gedaan om meer probleemgericht op maat afspraken te maken tussen individuele bestuursorganen en ministeries, maar eigenlijk is dat steeds stukgelopen op de behoefte om vooral voor alle gemeenten gelijkelijk oplossingen aan te bieden, te voorkomen dat er een “lappendeken” zou ontstaan. “We gaan toch niet het cafetaria-systeem invoeren?”, sprak directeur-generaal Van Halder dreigend over suggesties om gemeenten die ergens speciaal mee zaten, of die juist ergens voorop liepen een Sonderbehandlung aan te bieden (Terzijde: cafetaria’s bieden met hun bescheiden kaart juist weinig variatie, misschien bedoelde hij à la carte, maar vermeed die terminologie misschien door associaties van die woorden met prefab-aanbod). Een schaars voorbeeld van probleemgericht maatwerk was het deelakkoord met LNV om met alle betrokkenen te komen tot plattelandsbeleid in Noord-Limburg. Ook binnen het grotestedenbeleid heeft het lang geduurd voordat men er anders dan met mooie woorden toe overging verschillende gemeenten te stimuleren hun eigen specifieke situatie en kwaliteiten te beklemtonen in de verplichte meerjaren ontwikkelingsplannen (MOP’s). En toch is het in de

Nederlandse bestuurscultuur een heel grote stap om differentiatie daadwerkelijk een groter accent te

35 Interview met Marbeth Bierman op 17 juli 2007 in Heemstede

41

geven dan gelijkheid. Het enkele feit dat er 32 gemeenten als grote stad werden aangemerkt spreekt al boekdelen. Met inachtneming van het diep gewortelde gelijkheidsbeginsel kon Binnenlandse Zaken geen weerstand bieden aan de aanspraak van steeds meer gemeenten om ook bij de ‘groten’ te horen, uit oogpunt van status en verdienste (ik bedoel hier financieel voordeel).

Aan de vooravond van een nieuwe kabinetsformatie, toen er binnen de ministeries weer druk nagedacht werd over strategische opties, is dit denken nog wel in een directielijstje ideeën voor regeerakkoord 2002-2006 terechtgekomen. Het Rijk zou een programmabureau Ondernemend Bestuur kunnen inrichten, waarin goede, creatieve ideeën van gemeenten die bereid zouden zijn samenwerkingsafspraken aan te gaan, beloond zouden worden met regelvrijheid en reallocatieruimte.

Later heb ik er nooit meer iets van gehoord. Wel bleek de uiteindelijke nota “Ieder zijn rol” (!)

(Ministerie van BZK, 2004) wel degelijk veel ruimte te vragen voor differentiatie en uitvoeringsruimte, tussen gemeenten en provincies en zelfs op het niveau van professionals in onderwijs, zorg en veiligheid. Anderzijds stond de vraag centraal stond hoe iedere bestuurslaag ‘zijn rol’ kan krijgen binnen een ordelijke, eenduidige verdeling van verantwoordelijkheden. Verschillende

sturingsfilosofieën lijken hier te botsen. Er is misschien niet eens goed uit te komen. De Code Interbestuurlijke Verhoudingen geeft dit goed weer (BZK, IPO en VNG, 2005:17), waarbij ik vooral wijs op de spanning tussen b en c :

“De visie op de interbestuurlijke verhoudingen uit de Code bestaat uit drie elementen:

a. de Gemeente- en Provinciewet fungeren als basis voor de interbestuurlijke afspraken;

b. de bestuurlijke ordening moet voorzien in de mogelijkheid om op een adequate manier de maatschappelijke opgaven aan te pakken. We werken dan ook probleemgericht;

c. daaruit volgt de noodzaak tot een heldere verdeling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken.

Vergeefse poging vanuit de VNG

In 2006 is Binnenlandse Zaken opeens driftig bezig differentiatiemogelijkheden te verkennen als reactie op de verkenning van de VNG (commissie Bovens 2006) en op de kritiek naar aanleiding van het schrappen van het gebruikersdeel van de Onroerend Zaakbelasting. Zou vergroten van

differentiatie en verscheidenheid niet pleiten voor een herstel van het eigen lokaal belastinggebied?

Een interne verkenning en ledenraadpleging over de toekomst van het lokaal bestuur concludeert dat de maatschappelijke ontwikkelingen een kanteling van het lokaal bestuur naar de samenwerking met de lokale omgeving meebrengen. Door deze horizontale oriëntatie zal meer ruimte nodig zijn voor verschillen tussen gemeenten, omdat de lokale context nu eenmaal verschilt (Commissie Bovens 2006). In het kielzog van deze VNG-discussie werd binnen Binnenlandse Zaken een projectgroep opgezet om differentiatiemogelijkheden te verkennen. Daar wist men niet goed raad mee. De suggestie van Marbeth Bierman over zakelijke afspraken over de creatieve aanpak van problemen per gebied of gemeente (centres of excellence) zou waarschijnlijk te veel de kat op het spek binden;

de ministeries zouden het kunnen opvatten als uitnodiging om zich met de details te bemoeien en eisen te stellen op kosten van de gemeenten, iets waar Binnenlandse Zaken net een kwart eeuw tegen gevochten had. Differentiatie werkt ook niet echt als die verscheidenheid van bovenaf planmatig wordt aangeboden. Hoe dan ook, na de kabinetswisseling van 2007 is het genoemde project geruisloos verdwenen.

42