DOOR ADRI STET
De (semi)publieke sector kunnen we, als we kijken naar de methodiek van de bepaling van de loonontwikkeling, onderverdelen in enerzijds de overheid (met inbegrip van de onderwijssectoren) en anderzijds de zorgsector.
Loonkosten bij de overheid (ook bij de twee andere sectoren) hebben de neiging jaarlijks te stijgen om incidentele- en structurele loonontwikkelingen in cao- of individuele afspraken te kunnen blijven dekken. Incidentele loonontwikkelingen zijn individuele afspraken tussen werkgever en werknemer. Structurele loonontwikkelingen zijn collectieve afspraken. Beide afspraken zijn afhanke-lijk van de extra financiële ruimte die het kabinet jaarlijks aan de overheidssector biedt om die loonafspraken af te dekken.
Bij de overheid (inclusief het onderwijs) onderhandelen veertien werkgeverskoe-pels met bonden over de loonontwikke-ling zoals die vervolgens wordt vastgelegd in veertien sectorale cao ’s. Cao-sectoren zijn onder meer gemeenten, provincies, primair onderwijs en politie. De ruimte die de overheidswerkgevers krijgen voor de loonkostenontwikkeling hangt af van de loonontwikkelingen in de markt.
Dat beginsel geldt ook voor de zorgsector, hoewel we deze sector in Nederland steeds meer als een marktsector beschouwen.
Cao’s worden afgesloten bij zowel de algemene ziekenhuizen als in de thuiszorg en de verpleeghuiszorg. De politiek heeft in de zorgsector de marktwerking geïntroduceerd. In de marktsector hangt die loonontwikkeling zoals gezegd in belangrijke mate af van de winstgevend-heid of productiviteit van bedrijven.
Reeds vele jaren past het kabinet voor de overheidssector een bepaalde geobjectiveerde formule toe, die afhangt van de verwachte en gereali-seerde loonontwikkelingen in de marktsector, maar een interventiemo-gelijkheid kent op zowel de incidentele als de structurele loonontwikkeling. De uitkomst van die formule kan om beleidsmatige redenen worden aange-past. Zo heeft het kabinet de inciden-tele loonontwikkeling de laatste vijftien jaar maar weinig vergoed. De structu-rele loonontwikkeling is een aantal keren naar beneden bijgesteld (onder andere in 2004 en 2005). Ook het omgekeerde is voorgekomen (in 2002 en 2006). De afgelopen vier jaar is de
uitkomst van die formule jaarlijks vanwege de economische crisis op nul gezet, in het spraakgebruik de nullijn genoemd. Dit betekent dat het kabinet voor die jaren alleen het reeds geldende volume aan lonen beschikbaar heeft gesteld, maar geen accres om eventuele loonontwikkelingen te dekken.
Bovendien heeft het kabinet afgespro-ken dat in overheidssectoren geen loonstijging mag worden afgesproken, ook al zou die betreffende sector in zijn budget nog ruimte hebben.
Voorbeeldwerking speelde in de visie van het kabinet daarbij een belangrijke rol. Het idee is dat loonmatiging in de overheidssector leidt tot loonmatiging in de marktsector.
BOX 1
Ongeveer 53 miljard euro uit de schatkist wordt in het openbaar bestuur en het onderwijs betaald om voor 815.600 fte (stand 2014) het salaris te kunnen betalen; er zijn veertien sectorale cao’s. De zorgsector, die de laatste jaren steeds meer is verzelf-standigd en op afstand van het kabinet gezet, is ongeveer 872.700 fte groot; daarbij bedroegen de loonkosten circa 44,3 miljard euro in 2014. In de zorgsector zijn zestien cao’s actief. Een belangrijk deel van de loonkosten in de zorg wordt gefinancierd via het premiestelsel. Meer dan vijfhonderd cao’s zijn er in de marktsector van kracht.
Sector Volume (fte) werknemers Totale loonkosten
Overheid 815.600 52,7 mrd
Zorg 872.700 44,3 mrd
Markt 4.060.000 231,5 mrd
Tabel 7. Loonkosten en volume werknemers, sectoren markt, zorg en overheid 2014. (Cijfers: CPB 2015)
De loonontwikkeling in de zorgsector heeft het karakter van ‘echt’ trendvolger-schap. Dat wil zeggen: de zorgsector volgt de loonontwikkelingen in de markt, de trend, aan de hand van een vergelijkbare formule als in de overheidssector: de Overheidsbijdrage aan de
Arbeidsmarktkostenontwikkeling-formule (OVA). Echter, het kabinet heeft zich verplicht de uitkomst ervan sowieso toe te voegen aan het budget van de zorgsector. Het kabinet kan daar niet van afwijken, omdat dit is vastgelegd in een convenant tussen de overheid en de werkgevers van de zorgsector.
De effecten zijn te zien in figuur 1, dat het onderscheid toont tussen de loonontwik-keling op jaarbasis in de markt-, over-heid- en zorgsector. De zorgsector volgt meestal nauwgezet de marktsector vanwege de OVA-systematiek. De koppeling is immers rechtstreeks. De loonontwikkeling bij de overheid (en onderwijs) kent wat meer dynamiek dan de loonontwikkeling in de marktsector:
een expressie van de invloed van het kabinet, in het bijzonder tijdens de jaren 2010-2014, maar ook daarvoor. Die invloed is groter bij cao-sectoren van de overheid die rechtstreeks onder een minister vallen, de cao-sectoren Rijk, defensie, politie en rechtelijke macht. Bij de andere overheden en cao-sectoren in het onderwijs is in een aantal gevallen toch nog wel enige loonontwikkeling afgesproken. Daarbij speelt een rol of die cao-sector over andere geldstromen beschikt, zoals een eigen belastinghef-fingsvorm bij de gemeenten, of dat er op een andere manier extra geld beschikbaar komt (bijvoorbeeld via opdrachten vanuit de marksector: de zogenoemde derde geldstroom bij het onderwijs).
Figuur 2 geeft de cumulatieve loonont-wikkeling in 2014 weer met als indexjaar 1999 (=100). Uit de figuur blijkt dat, vanwege het periodiek ingrijpen van het kabinet, de overheid nu achterloopt bij de loonontwikkeling in de markt. Echter, de loonontwikkeling in de zorgsector, die direct is gekoppeld aan die van de markt,
kent desondanks een hogere loonontwik-keling dan die in de markt. Dit begint te ontstaan in 2000. De verklaring is dat de zorgsector van het kabinet rond het jaar 2000 zeer veel extra financiële middelen heeft gekregen. Indertijd was er een groot politiek probleem: de wachtlijstproble-matiek. Patiënten moesten lang op zorg wachten. Met dat geld voor de wachtlijs-ten konden ook kennelijk ruimhartiger cao-afspraken worden gemaakt die dat OVA-accres te boven gingen. Dat verschil is blijven bestaan en zelfs iets vergroot.
Figuur 2 geeft geen inzicht in het loon dat op uurbasis bij de overheid wordt verdiend. Een loonontwikkelingsstand betekent niet per se een achter-stand in het netto-uurloon. Het Centraal Planbureau (een economisch onder-zoeksbureau van de rijksoverheid) concludeerde onlangs dat loonmatiging bij de overheid heel vaak een tijdelijk karakter heeft. Een opgelopen achter-stand wordt – zo blijkt uit cijfers gerekend vanaf 1980 – binnen drie tot vier jaar weer 0,0
1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Marktsector Overheidssector Zorgsector
Figuur 1. Procentuele loonontwikkeling van de markt-, overheid-, en zorgsector en alle sectoren tezamen: het totaal (1997-2014) op jaarbasis (Bron: Ministerie van SZW cao-voorjaarsrapportages 2000-2011,
jaarrapportages 2012 e.v.)
ingelopen. Van hoog tot laag zijn overheidswerknemers gebonden aan dezelfde cao. Een aantal jaren geleden toonde een onderzoeksbureau aan dat hoogopgeleiden bij de overheid in vergelijkbare functies als in de marktsec-tor op uurloonbasis nagenoeg hetzelfde verdienden. Laagopgeleiden verdienden
in overheidsfuncties iets meer dan in vergelijkbare functies in de marktsector.
Maar oudere hoogopgeleiden in de markt verdienden gemiddeld meer, omdat zij vaker individuele loonafspraken maak-ten. Het beeld zal waarschijnlijk nu iets ongunstiger zijn voor overheidsfuncties, vanwege de langdurige nullijn.
100 105 110 115 120 125 130 135 140 145
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Marktsector Overheidssector Zorgsector Figuur 2. Procentuele gecumuleerde contractloonontwikkeling sectoren (1999-2014), (1999: index =100)
(Bron: SZW, Voor- en najaarsrapportages cao 1999-2014; bewerking BZK)