De financiële en economische crises hebben grote consequenties gehad voor de financiële
uitgangspositie van gemeenten (Overmans & Timm-Arnold 2016). Tegelijkertijd wordt er ook meer gevraagd van gemeenten. De optelsom van afnemende rijksuitkeringen, aanzienlijke
afschrijvingen op grondposities en toenemende behoefte aan uitkeringen en dienstverlening, heeft grote invloed op het blijvend leveren van gemeentelijke prestaties (Overmans, 2017;
Overmans & Noordegraaf 2014).1 Deze situatie is van belang voor lokaal leiderschap.
Ook de drie decentralisaties in het sociaal domein hebben consequenties gehad voor de uitgangspositie van gemeenten. Er werden belangrijke taken gedecentraliseerd, waardoor het takenpakket van de gemeente flink vergroot werd. Hoewel ook de budgetten werden
gedecentraliseerd, was er sprake van een interventiefuik. De spagaat waarin lokale leiders terecht kwamen werd aan de ene kant gevoed door de komst van nieuwe, sensitieve en moeilijke taken, en aan de andere kant door een nieuw, maar verre van toereikend budget. Gemeenten moesten samenwerken met een groot aantal nieuwe (zorg) organisaties en maatschappelijke partners, in een hoog tempo, zonder veel ruimte om fouten te maken.
De veranderende context en de consequenties hiervan op lokaal leiderschap zijn niet eenduidig.
Globaal zijn de veranderingen voor gemeenten natuurlijk vergelijkbaar: er is minder geld, er zijn nieuwe taken en de roep om betere prestaties blijft onverminderd bestaan. Toch vertalen deze omstandigheden niet in een duidelijk recept voor lokale leiders; er zijn duidelijke verschillen waarneembaar in hoe gemeenten, via lokale leiders, reageren en vooruit bewegen. In lijn met de strategische driehoek zijn er verschillen te vinden in hoe lokale leiders de crisis duiden, in de richtingen waarin zij oplossingen voor de ontstane problemen en spanningen zoeken, en ook in hun eigen rolopvatting en focus.
1 Zie rapport Deloitte ‘Gemeentelijke grondpositie gehalveerd’, oktober 2017.
De strategische driehoek suggereert dat er verschillende aandachtsgebieden zijn waarop leiders kunnen focussen. Geïnspireerd door Moore (2013) onderscheiden we vier aandachtsgebieden van lokaal leiderschap:
1 Filosofisch leiderschap, dat primair gericht is op de ‘bol’ van de publieke waarde propositie, 2 Politiek leiderschap, dat primair gericht is op de ‘bol’ van legitimiteit en steun,
3 Operationeel leiderschap, dat primair gericht is op de ‘bol’ van operationele capaciteit, en 4 Verbindend leiderschap, dat gericht is op de ‘lijnen’ die de bollen van de strategische driehoek
verbinden.
We benadrukken dat een dergelijke indeling vooral dient als heuristisch instrument om het concept leiderschap beter te begrijpen. We erkennen dat lokale leiders nooit volledig focussen op één gebied en de andere gebieden uit het oog verliezen. Tegelijkertijd hebben leiders wel degelijk een voorkeur, leggen ze op basis van persoonlijke voorkeuren en kwaliteiten meer nadruk op een gebied en werken ze in een contingente omgeving waar beslissingen uit het verleden soms gecompenseerd of gerepareerd moeten worden.
1. Filosofisch leiderschap
Leiders met een focus op de publieke waarde propositie benadrukken het belang van (meer) duurzame waarde creatie door de gemeente. Al dan niet gedwongen door een financiële noodzaak, zetten zij in op kerntaken- en kernwaardendiscussies en entameren zij projecten en werkwijzen die helpen om ‘de bedoeling’ centraal te stellen. Vaak trekken zij op met (externe) organisatieadviseurs om te bezinnen op het bestaansrecht van de gemeente en de gemeentelijke organisatie en uit te vinden hoe ze de meeste meerwaarde kunnen bieden voor haar burgers, klanten en partners. Filosofische leiders geven de voorkeur aan het gezamenlijk ontwikkelen van nieuwe visies en ideeën en het op een inspirerende manier overbrengen ervan om de omgeving en de organisatie mee te nemen de gewenste veranderingen. Hierbij speelt de functie van het managen van spanningen en dilemma’s tussen (soms ogenschijnlijk) conflicterende waarden een cruciale rol. Dit type leiderschap focust op de publieke waarde propositie van de strategische driehoek.
2. Politiek leiderschap
Het is aannemelijk dat leiders met een bovengemiddelde aandacht voor de legitimerende omgeving sterk inzetten op het vergroten van de legitimiteit van gemaakte keuzes en het betrekken van doelgroepen die tot dan toe nog niet betrokken werden. In zulke gemeenten zal er veel aandacht zijn voor consulterende gesprekken, denk aan dialogen, trialogen en multilogen met raadsleden, burgers en belangengroepen. Oplossingen voor maatschappelijke opgaven worden hier bedacht in samenspraak en partnerschap met burgers, die op hun beurt dan ook betrokken zijn bij de oplossingen en hier steun aan geven. Deze context vraagt om lokale leiders die dergelijke processen kunnen faciliteren, eerlijk en kwetsbaar kunnen zijn en op een overtuigende en
transparante wijze tot een breed geaccepteerde belangenafweging kunnen komen. Zij moeten de conflicten die verbonden zijn aan verandering kunnen managen. Deze aanpak heeft
consequenties voor politieke rollen en verantwoordelijkheden. Immers, als het proces van
Verbindend leiderschap 21
coproductie al legitimiteit verschaft aan nieuw beleid, wat is dan de rol van de gemeenteraad? Dit vraagt van formele (politieke) leiders dat zij kunnen accepteren dat hun staatsrechtelijke positie niet meer de enige bron van legitimiteit is.
3. Operationeel leiderschap
Leiders die met organisatorische slagkracht (operationele capaciteit) crises willen bedwingen maken vermoedelijk hele andere keuzes. Het ligt voor de hand dat gemeenten in dit geval investeren in verschillende vormen van structurele organisatievernieuwing, zoals (lean/agile)
procesoptimalisatie, of het samenvoegen van afdelingen, directies of zelfs hele gemeenten in een (ambtelijke) fusie. In deze context richt het leiderschap zich nadrukkelijk op bedrijfsmatig denken, inclusief versterking van haar mogelijkheden tot effectieve sturing en beheersing van de
organisatie, onder andere met management dashboards en benchmark instrumenten In dit soort gemeenten heeft de leiderschapsrol sterke overeenkomsten met de uitingen van de Chief Executive Officer (CEO) of Chief Operations Officer (COO) rollen zoals we die kennen van het bedrijfsleven.
4. Verbindend leiderschap
Tenslotte zijn er ook leiders die meer of minder bewust kiezen voor een meervoudige patroon. In deze gemeenten start er een adaptief leerproces waarin er er legitimiteit vergaard wordt om operationele capaciteit te genereren om buiten in de samenleving een maatschappelijk effect te bewerkstelligen. Dit vraagt om meervoudig leiderschap, gericht op het verbinden van de
elementen uit de strategische driehoek van Moore, het realiseren van publieke waarde en het doen wat werkt. In figuur 2 zetten we de strategische driehoek nogmaals uiteen met de corresponderende ideaaltypische benaderingen van lokaal leiderschap die wij hierboven onderscheiden.
FIGUUR 2. Lokaal Leiderschap in de strategische driehoek
Legitimerende omgeving
Operationele capaciteit
Publieke Waardepropositie
Filosofisch leiderschap
Operationeel leiderschap Politiek leiderschap
Verbindend leiderschap
Verbindend leiderschap 23
In Deel 1 van dit onderzoeksrapport zijn de verschillende perspectieven op lokaal leiderschap ideaaltypisch – dat wil zeggen: vanuit de theorie – geïntroduceerd. In dit tweede deel leggen wij empirische verschijningsvormen van lokaal leiderschap naast de ideaaltypische beschrijving. In Deel 2 gaan we in op de verschijningsvormen van lokaal leiderschap in de praktijk van
Nederlandse gemeenten.
We construeren vier verhalen die laten zien hoe de vier aandachtsgebieden van leiderschap (filosofisch, operationeel, politiek en verbindend) in de lokale praktijk voorkomen. De verhalen zijn geconstrueerd aan de hand van een klein aantal gesprekken (drie in elke gemeente, zie bijlage) met lokale leiders en aanvullende achtergrondinformatie. We hebben niet de illusie dat de
geschetste verhalen een volledige beschrijving zijn van alle activiteiten van de gekozen gemeenten sinds 2007. De verhalen zijn bedoeld om een ‘typisch beeld’ te schetsen van de kernuitingen van lokaal leiderschap. Het ene verhaal (van de gemeente x) is dan ook niet beter dan het andere verhaal (van de gemeente y). Het is nadrukkelijk geen evaluatie van leiderschap. De verhalen maken echter wel duidelijk dat er verschillende strategieën gekozen zijn om te dealen met de maatschappelijke uitdagingen. Hieronder beschrijven we achtereenvolgens in op filosofisch, operationeel, politiek en verbindend leiderschap (zie figuur 1). De verhalen zijn steeds opgebouwd langs de vijf dimensies van leiderschap: aandacht, toewijding, conflictmanagement, retoriek en performance, en geduld en timing (zie tabel 1).