Grootschalige veranderprogramma’s in onderwijssystemen behalen vaak niet de gewenste doelen. Dit geldt niet alleen in Nederland maar wereldwijd.180181 Er valt dus veel te leren over fouten die vermeden kunnen worden. Hieronder delen we lessen uit het Nederlandse onderwijs, onderwijs in het buitenland en uit andere sectoren.
Lessen uit nationale veranderprogramma’s in het onderwijs
Het Nederlands funderend onderwijs kent gemengde successen op het gebied van de implementatie van veranderprogramma’s. Een reactie die bij betrokkenen in het onderwijs snel opkomt bij het lezen van de in dit rapport voorgestelde handelingsperspectieven is dan ook: “dit hebben we eerder geprobeerd of doen we al, hoe zorgen we ervoor dat het nu wel lukt?”, soms samengevat met gefrustreerde toon onder “#hoedan”? Veel heeft te maken met het feit dat er een goede intentie is, zelfs goede experimenten, maar dat veel bewezen lessen niet op alle scholen consequent worden toegepast.
Om deze vraag meer in detail te beantwoorden kan eerst naar lessen uit veranderprogramma’s in het Nederlands funderend onderwijs gekeken worden.
• “School aan zet” werd in 2012 door het ministerie van OCW gestart met als doel om zoveel mogelijk scholen kennis te laten nemen van de doelen uit de Bestuursakkoorden 2012
2015 en hen te motiveren deze terug te brengen in hun eigen handelen. Het belangrijkste uitgangspunt en het motto van het programma – de scholen zijn aan zet – geeft ook aan dat de scholen het zelf moeten doen.
Uiteindelijk participeerden bijna 32% van de basisscholen en 37% van de locaties in het voortgezet onderwijs aan het programma. De evaluatie concludeert dat het programma School aan Zet voor een deel de beoogde veranderingen heeft gerealiseerd. Met name de kennisdelingscomponent van het programma is geslaagd en de expert in de functie van ‘critical friend’ werd gewaardeerd door scholen. Deelnemende scholen hebben meer inzicht in hun uitgangssituatie gekregen, vragen en behoeften geformuleerd, ambities en schooldoelen vastgesteld en contacten gelegd met andere scholen om van elkaar te leren.
Het door OCW verwachte resultaat een wezenlijke verhoging van de onderwijskwaliteit en de leeropbrengsten werd echter niet behaald. Minder succesvol bleek het programma in scholen daadwerkelijk acties te laten ondernemen en deze te borgen om hun ambities te realiseren. De mate van vrijblijvendheid en het kosteloos gebruik kunnen maken van het programma spelen hierin vermoedelijk een belangrijke rol. Ook zijn veranderkundige vaardigheden of begeleiding nodig geweest en deze maakten geen onderdeel uit van het programma.182 Met andere woorden: scholen werden begeleid om een hoge ambitie te stellen maar onvoldoende ondersteund en gemotiveerd om deze ook te realiseren.
• Werkdrukmiddelen. Om de werkdruk terug te dringen in het primair onderwijs hebben de vakbonden, POraad en het kabinet in 2018 een werkdrukmiddelenakkoord gesloten.
Scholen kregen €237 miljoen om de werkdruk aan te pakken. Een uitgangspunt was dat schoolbesturen zelf mogen besluiten hoe ze dit geld besteden, zij staan aan het roer. Ook worden schoolbesturen op twee manieren verwacht verantwoording af te leggen over hoe zij dit doen. Ten eerste moet het bestuur een verantwoording opnemen in het bestuurs
en financiële verslag. Ten tweede moet de schoolleider verantwoording afleggen aan de personeelsbegeleiding van de medezeggenschapsraad en het team op school. De sociale partners ondersteunen scholen ook bij de besteding van de middelen. Zij bieden hulpmiddelen aan over hoe het geld ingezet kan worden en hoe het gesprek over besteding op school gevoerd kan worden.
180 Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008)
181 Michael Barber (2015), “Deliverology in Practice: How Education Leaders Are Improving Student Outcomes”
182 Procesevaluatie en effectmeting programma School aan Zet, 2015
De verbeter opgave is groot 147
In 2020 volgt een tussenevaluatie van het kabinet van de werkdrukmiddelen. Een onderzoek van DUO Onderwijsonderzoek in opdracht van de POraad kan wel al een eerste indruk geven van de resultaten. Hieruit blijkt dat 88% van de schoolbestuurders aangeeft dat de werkdrukmiddelen geleid hebben tot een vermindering van de werkdruk van leraren in het schooljaar 2018/2019. Twee ingrediënten van dit succes lijken te zijn dat de schoolbesturen de middelen van succes kunnen inzetten op wat zij de meest doelmatige manier lijken (zolang het de werkdruk adresseert) en het niveau van verantwoording door het schoolbestuur in het financiële verslag en aan de medezeggenschapsraad.
• Stichting leerKRACHT. In 2012 startte Stichting leerKRACHT met als doel alle leerlingen gelijke kansen te bieden door te zorgen voor sterke scholen met een lerende cultuur. Vier elkaar versterkende instrumenten vormen de basis van de aanpak: een bordsessie als korte teambijeenkomst waarbij leraren en schoolleiding, samen nadenken hoe het onderwijs nog beter kan; een gezamenlijk lesontwerp waar leraren in tweetallen doelen naar de dagelijkse lespraktijk vertalen; lesbezoeken waar leraren bij elkaar op bezoek gaan om te kijken of het lesontwerp werkt;
en het uitvragen van feedback bij leerlingen. De expertcoaches van Stichting leerKRACHT bieden, tegen een vergoeding, ondersteuning aan deelnemende scholen om de instrumenten in te voeren.
Tot nu toe hebben 896 scholen deelgenomen aan het programma, evenals teams in het ministerie van Onderwijs, de Inspectie van het Onderwijs en veel onderwijsbesturen.
Daarmee heeft de Stichting een bereik behaald van ongeveer 10% van alle scholen, iets wat tot nog toe weinig andere onafhankelijke initiatieven in het funderend onderwijs gelukt is. In opdracht van het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) onderzochten onderzoekers van de Universiteit Utrecht en Oberon de impact van het programma.
Onderzoek in 118 leerKRACHTscholen toont aan dat leerKRACHT binnen één jaar een lerende cultuur op school creëert met beter onderwijs, meer werkplezier en vergrote betrokkenheid van leerlingen tot gevolg. De onderzoekers gaven aan op basis van hun praktijkonderzoek in Nederland en uit internationaal onderzoek geen programma te kennen dat zo snel en effectief werkt als leerKRACHT.183 De intensieve ondersteuning die expert coaches aan scholen bieden gedurende de gelimiteerde looptijd van het programma lijkt effectief. Na afloop van het programma zijn scholen over het algemeen ook in staat de verbetering in stand te houden. LeerKRACHT heeft echter in Nederland nog lang niet het
“tipping point” bereikt waarop de verbeterinstrumenten onderdeel zijn geworden van het dagelijks werk van de meeste scholen.
• Sectorakkoorden. Om verandering teweeg te brengen in het onderwijs worden
sectorakkoorden afgesloten. Dit zijn afspraken tussen het ministerie en de PO en VOraad.
Het meeste recente sectorakkoord is in 2014 afgesloten en omvatte drie hoofdambities:
toekomstbestendig en uitdagend onderwijs voor elke leerling, een verbetercultuur op elke school, en ‘de professionele school’.
De tussentijdse evaluatie uit 2017 laat zien dat de ambities (nog) niet overal gerealiseerd zijn. Voor het primair onderwijs laat het dashboard zien dat voor bijna elk hoofddoel de realisatiecijfers onder de streefwaarden blijven. Voor het voorgezet onderwijs geven de dashboards aan dat meer doelstellingen behaald zijn, maar nog niet allen. Het akkoord loopt nog tot 2020 dus dan zal pas duidelijk worden of de doelstellingen wel of niet behaald zijn. Dit rapport bevestigt voor nu het beeld dat uit de tussentijdse evaluatie naar voren is gekomen: de verbetercultuur op elke school kan verder versterkt worden.
Een uitleg dat de sectorakkoorden er niet in slagen de doelstellingen te bereiken wordt door René Kneyber in zijn boek “De Sluipende Crisis” (2018) gegeven. Hij geeft aan dat het nietbindende karakter van de sectorakkoorden een beperkende factor is op de uitwerking hiervan: “Opvallend aan deze aanpak is dat hoewel vrijwel alle besturen lid zijn van deze belangenverenigingen, de afspraken die de overheid met deze sectorraden maakt niet bindend zijn voor de leden.”184
183 Stichting leerKRACHT Bestuursverslag 2018-2019
184 Kneyber vervolgt op pagina 85: De overheid praat met vertegenwoordigers die geen echte vertegenwoordigers zijn.
De sectorraden spreken niet namens alle besturen. De vakbonden spreken niet namens de leraren. En zo worden er sectorakkoorden gesloten tussen de overheid en ‘de werkgevers’ die niet bindend zijn voor de leden.
• Commissie Dijsselbloem. In 2007 stelde de Tweede Kamer een parlementaire onderzoekscommissie in met de opdracht de onderwijsvernieuwingen uit de afgelopen jaren te analyseren. In 2008 gaf de Commissie Dijsselbloem een kritisch oordeel in haar eindrapport “Tijd voor onderwijs”: de overheid had haar kerntaak, zorgen voor goed onderwijs, verwaarloosd. De commissie concludeerde dat drie grote
onderwijsvernieuwingen – de tweede fase, het studiehuis en het vmbo – waren ingevoerd zonder dat er sprake was van een helder gedefinieerd probleem en zonder voldoende draagvlak. De commissie stelde een toetsingskader op om bewindspersonen en de Kamer houvast te bieden bij een zorgvuldig beleidsproces van onderwijsvernieuwing.185
Zes jaar later concludeerde de Onderwijsraad dat de benoemde aspecten uit het Toetsingskader slechts in beperkte mate gebruikt worde.186 Dit onderzoek trekt een vergelijkbare conclusie na een analyse van Kamerbrieven van het Ministerie van OCW aan de Tweede Kamer (zie Hoofdstuk 4). In meer dan 4,400 brieven werden meer dan 300 onderwerpen benoemd, oftewel verwachtingen die aan scholen gesteld worden.
Tijdens onze gesprekken met scholen zei het merendeel het overzicht kwijt te zijn in de opeenstapeling van verwachtingen. Het is niet langer duidelijk wat van scholen verwacht wordt. De lessen van het toetsingskader lijken vandaag dan ook nog even relevant als voorheen en worden in het kader na deze sectie nogmaals gedeeld. 187
185 Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, 2008
186 ‘Onderwijspolitiek na de commissieDijsselbloem’, Onderwijsraad, 2014
187 Indeling overgenomen van Onderwijsraad (2014): Onderwijspolitiek na de commissieDijsselbloem
De verbeter opgave is groot 149
Het toetsingskader van de commissie Dijsselbloem
In 2008 introduceerde de commissie Dijsselbloem een toetsingskader. Door bewindspersonen en de Tweede Kamer hiermee houvast te bieden gedurende het beleidsproces zou dit het proces van onderwijsvernieuwing zorgvuldiger moeten doen verlopen.
De Onderwijsraad stelde in 2014 vast dat de benoemde aspecten uit het toetsinskader slechts in beperkte mate gebruikt worden. Hoofdstuk 4 onderstreept het belang van dit toetsingskader. Zo kon de toereikendheid van de vijf additionele verwachtingen niet getoetst worden wegens een gebrek aan duidelijke doelstellingen , beschikbaar gestelde bekostiging en regelmatige evaluatie. De conclusie van de Commissie Dijsselbloem lijkt dan ook even relevant vandaag als voorheen. Deze bestond uit drie clusters:
1. Legitimatie en onderbouwing van beleid
1. De probleemanalyse is helder, wetenschappelijk onderbouwd en wordt breed gedragen door betrokkenen.
2. Er is overtuigend aangetoond dat overheidsinterventie noodzakelijk is.
3. Er is een evaluatie beschikbaar van voorafgaand beleid.
4. Er is verantwoord welke beleidsalternatieven zijn overwogen en gekozen.
5. Neveneffecten en samenhang met overig beleid zijn in beeld gebracht en betrokken bij de verdere uitwerking van het beleid.
6. De gekozen beleidsoptie is wetenschappelijk gevalideerd. Zo niet, dan wordt de beleidsvernieuwing onder wetenschappelijke begeleiding eerst kleinschalig in pilots (met controlegroep) uitgeprobeerd.
7. De resultaten van deze pilots zijn adequaat geëvalueerd en zichtbaar verwerkt in het beleid.
2. Implementatie van en regie op beleidsmaatregelen
8. Aan de voorwaarden voor een goede implemen tatie, waaronder geld, expertise en tijd, is voldaan.
9. De uitvoeringsorganisatie is helder gepositioneerd.
10. Er is voorzien in (tussentijdse) evaluaties. Er zal niet worden overgegaan tot overhaaste bijstellingen dan nadat eerst nut en noodzaak zijn onderzocht.
3. Draagvlak voor nieuw beleid in het onderwijsveld
11. Diegenen die geacht worden de vernieuwing in de praktijk uit te voeren, zijn actief betrokken geweest bij de totstandkoming van de vernieuwing en hebben zich een helder beeld kunnen vormen over de consequenties voor hun eigen werk.
12. Er is voldoende draagvlak onder alle betrokkenen maar in ieder geval onder de professionals die de vernieuwing in de praktijk moeten brengen.