Varianten gewogen
4. Aansluiting bij relevante ontwikkelingen Criteria:
5.7 Lean rijksbreed
5.7.1 Wat zijn de belangrijkste kenmerken van deze variant?
• Invoering van een lichte vorm van het baten-lastenstelsel in aanvulling op het verplichtingen-kasstelsel binnen de gehele rijksoverheid, alleen aan de verantwoordingskant.
• Kenmerkende elementen van deze variant zijn het:
- alleen aan de verantwoordingskant opstellen van een balans, exploitatieoverzicht en kasstroomoverzicht met toelichtingen – naast de realisatiecijfers in verplichtingen-kastermen;
- voor de verantwoording in de boekhouding aan de realisatiekant verankeren van het toerekeningsprincipe (accrual principle);
- in de verantwoording opnemen van kosten- en opbrengsteninformatie in de beleidsartikelen – naast de informatie over verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.
• Het parlement autoriseert alleen op verplichtingen-kas. De departementale begrotingen blijven in deze variant ongewijzigd, op verplichtingen-kasbasis. Waar zinvol kan daarbij optioneel als extra informatie een geprognosticeerde balans en een geprognosticeerd exploitatieoverzicht worden gemaakt.
• De decharge omvat het gehele financieel beheer, inclusief het beheer van verplichtingen, kasuitgaven en ontvangsten en het genereren van kosten- en opbrengsteninformatie.
• De relevante administratie- en verslaggevingsvoorschriften voor baten-lastenagentschappen (Regeling agentschappen) zijn van overeenkomstige toepassing. Er geldt alsdan een compliance-stelsel. Verder wordt de baten-lastenverantwoordingsinformatie in essentie conform Titel 9 boek 2 BW en de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving opgesteld. Waardering van materiële en immateriële vaste activa vindt in principe plaats op basis van de historische kostprijs (c.q. verkrijgingsprijs of vervaardigingsprijs).
• Aangrijpingspunt voor deze variant betreft de departementen. Agentschappen blijven het voor hen geldende verslaggevingsstelsel voeren.
• Verlichting kan optioneel worden gevonden door het:
- niet laten vallen van kosten onder de decharge (de kosteninformatie wordt als niet-financiële informatie in de verantwoording opgenomen). Decharge vindt plaats op hetgeen in de begroting is opgenomen, dat wil zeggen op verplichtingen-kasbasis.
- hanteren van de lichte vorm van het BLS voor (baten-lasten)agentschappen. Verschillen in de begroting en verantwoording tussen het moederdepartement en het agentschap worden zo veel mogelijk verminderd;
- bepalen van categorieën activa die niet worden geactiveerd;
- pas activeren boven een bepaalde drempelwaarde;
- bezien van mogelijkheden tot verlichting in het afzonderlijk registreren van financiële verplichtingen.
5.7.2 Waarom deze variant?
• In deze variant wordt rijksbreed aanvullende baten-lasteninformatie toegevoegd aan de verantwoording, vanuit het oogpunt een zo gelijksoortig mogelijk verslaggevingsstelsel te voeren.
• Bij deze variant wordt voor de inrichting van de administraties en het opstellen van de additionele financiële verantwoordingsinformatie zo veel mogelijk gebruikgemaakt van en voortgebouwd op bestaande financiële (intra- én extracomptabele) en niet-financiële administraties en overzichten. Een voorbeeld hiervan is het overzicht van standen en mutaties van immateriële en materiële vaste activa dat ieder ministerie conform de
Baten en lasten geherwaardeerd 55
Rijksbegrotings voorschriften (model 4.70) ten behoeve van het CBS moet opstellen. Ook aan de verplichtingen-kasregistraties kan al veel informatie voor de genoemde extra overzichten worden ontleend.
• Voorts wordt gekozen voor een pragmatische benadering, met waar opportuun de optie om bepaalde categorieën wel op de balans op te nemen, maar niet te waarderen (bijvoorbeeld cultureel erfgoed).
- voordelen: integraal inzicht in bezittingen, schulden en kosten, eentaligheid, grotere informatiewaarde verantwoording en inzicht in kosten naar prestatie - nadelen: verschil in informatie aan begrotings- en
verantwoordingskant
- nadelen: toevoeging van complexer systeem, extra beheer- en controlelasten bijvoorbeeld door active-ring en waardeactive-ring (risico accountantstechnische discussies)
3. Effect op de begrotingsnormering en –beheersing Criteria:
- effect op het financieel beheer - beheersing van de overheidsfinanciën
- voordelen: extra impuls assetmanagement en life cycle management en daardoor verhogen doel-matigheid en doeltreffendheid; behoud significante bijdrage verplichtingen-kasstelsel aan begrotings-beheersing
- nadelen: risico-onderschatting kosten bij waardering op historische kostprijs, risico van schuiven met afschrijvingstermijnen
- incidenteel / structureel - incidenteel: 96-171 mln.
- structureel: 18-19 mln.
5.8 Integraal
5.8.1 Wat zijn de belangrijkste kenmerken van deze variant?
• Deze variant beoogt de invoering van het baten-lastenstelsel voor de gehele rijksoverheid aan zowel de begrotings- als de verantwoordingskant, in lijn met de internationaal erkende verslaggevingsstandaarden voor de publieke sector (IPSAS).
• Kenmerkende elementen van deze variant zijn:
- het aan de verantwoordingskant opstellen van een IPSAS-proof balans, exploitatieoverzicht, vermogensmutatieoverzicht en kasstroomoverzicht met bijbehorende toelichtingen;
- het in de boekhouding aan de realisatiekant verankeren van het toerekeningsprincipe (accrual principle) conform de IPSAS;
- het zowel aan de begrotings- als de verantwoordingskant opnemen van kosten- en opbrengsteninformatie in de beleidsartikelen.
• De IPSAS vormen het uitgangspunt. Deze voorschriften zijn ontwikkeld voor de verantwoor-dingskant: de inrichting van de financiële overzichten, de uitgangspunten voor waardering en presentatie voor de afzonderlijke posten, en de te verstrekken toelichtingen. Waardering van materiële en immateriële vaste activa vindt – conform IPSAS – in deze variant plaats op basis van de verkrijgingsprijs, vervaardigingsprijs of actuele waarde. In deze variant worden de IPSAS ook gebruikt als uitgangspunt voor het opnemen van kosten- en opbrengsteninformatie aan de begrotingskant. Ook in de IPSAS zijn soms meerdere opties toegestaan. Dit vraagt om het maken van keuzes voor de verwerking van posten op basis van de handvatten die IPSAS daarvoor aanreikt.
• In deze integrale variant komen kosten- en opbrengsteninformatie centraal te staan in de begrotingsinformatie van de departementen. Autorisatiebeslissingen vinden plaats op basis van kosten, en mede gebaseerd op kasinformatie ter waarborging van een blijvend solide begroting.
• De decharge omvat het gehele financieel beheer, waaronder het beheer van kosten.
• De grondslagen voor de bepaling van geraamde kosten aan de begrotingskant zijn zo veel mogelijk consistent met die voor de kostentoerekening aan de verantwoordingskant.
• Departementen én agentschappen hanteren beiden in beginsel IPSAS als basis voor verslag-geving.
• Verlichting kan optioneel worden gevonden door:
- het laten vervallen van de afzonderlijke administratie van financiële verplichtingen;
- het bepalen van activacategorieën die niet worden geactiveerd;
- het bepalen van activacategorieën die niet op actuele waarde worden geactiveerd;
- het pas activeren boven een bepaalde drempelwaarde, al dan niet voor specifieke categorieën;
- het opheffen van begrotingsfondsen (middelen worden opgenomen in de algemene of specifieke reserves van de departementale begrotingen).
Baten en lasten geherwaardeerd 57
5.8.2 Waarom deze variant?
• Net als bij de ‘Lean-varianten’ wordt bij de inrichting van de administraties en het opstellen van de additionele financiële verantwoordingsinformatie zo veel mogelijk gebruikgemaakt van en voortgebouwd op bestaande financiële (intra- én extracomptabele) en niet-financiële administraties en overzichten. De te verrichten extra bewerkingen zijn in deze integrale variant op basis van IPSAS echter meer omvattend en beslaan naast de verantwoording ook zo veel mogelijk de begroting.
• Ook in een integraal baten-lastenstelsel – met autorisatie op kosten – blijft kasinformatie voor de begrotingsbeheersing van belang om binnen Europese normen te blijven (mede door te sturen op kasuitgaven).
• Deze variant is voor wat betreft de verslaggevingstandaarden in lijn met de internationale én Europese norm, die door de meeste landen die BLS-informatie invoeren en ook door inter-nationale organisaties in overwegende mate wordt toegepast.
• Aan de begrotingskant is deze variant internationaal vooruitstrevend: de meeste landen volstaan vooralsnog met toevoeging van baten-lasteninformatie aan de verantwoordingskant.
In Europa passen Oostenrijk, Zwitserland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk het BLS ook aan de begrotingskant toe.
5.8.3 Wat zijn de voor- en nadelen?
- voordelen: integraal inzicht in bezittingen, schulden en kosten, ook aan begrotingskant eentaligheid, grotere informatiewaarde verantwoording en inzicht in kosten naar prestatie
- nadelen: grotere complexiteit extra informatie, mogelijk tijdelijke terugval kwaliteit Nederlandse standaard administratief systeem), beter zicht op instandhouding
- nadelen: aanzienlijke aanpassing van verslag-gevingsstelsel, toevoeging van complexer systeem (extra beheer- en controlelasten), ook daar waar minder sprake is van toegevoegde waarde, grote kans op veel accountantstechnische discussies over bijvoorbeeld activering, waardering en afschrijvings-termijnen , grote impact op (agenda’s) financiële functie, autorisatie op kosten vergt aanpassing van de Grondwet (langdurig traject)
3. Effect op de begrotingsnormering en –beheersing Criteria:
- effect op het financieel beheer - beheersing van de overheidsfinanciën
- voordelen: extra impuls assetmanagement en life cycle management en daardoor verhogen doel-matigheid en doeltreffendheid, inzicht in kosten op niveau beleidsartikelen
- nadelen: risico-onderschatting kosten bij waardering op historische kostprijs, risico van schuiven
met afschrijvingstermijnen, grote aanpassing aan
- nadelen: omvangrijke onttrekking capaciteit voor andere ambities zoals ‘digitale begroting’
5. Kosten
- incidenteel / structureel - incidenteel: 120-295 mln.
- structureel: 30-52 mln.