Krijgen we waar voor ons geld?

Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2009 Het kabinet wil de sturing op rijksniveau versterken door transparantie van de uitgaven voor externe inhuur. Deze transparantie is basis voor de dis-cussie over nut en noodzaak aangaande externe inhuur. Het kabinet stelt een algemene norm vast voor een redelijk niveau van externe inhuur. Deze norm is leidend voor het devies: «comply or explain». Je volgt de norm of je legt nadrukkelijk uit waarom je er van afwijkt.163

De transparantie is in de onderzochte passages eerst en vooral wenselijk vanwege de mogelijkheden tot grotere doelmatigheid. Bijkomend voordeel van transparantie voor de principaal is dat hij meer inzicht krijgt in het doen en laten van de agent (uitvoeringsorganisaties) waardoor de controlerende taak beter verricht kan worden. Maar de ervaring leert dat er een ongemakkelijk neveneffect aan verbonden is, name-lijk het risico dat er meer kritiek te geven valt. De organisaties die hieraan onder-hevig zijn, bevinden zich in een kwetsbaarder positie. Wie meer laat zien, roept meer bemoeienis over zich af.

De vele inspanningen voor transparantie zijn alle gericht op het bieden van inzicht in de mate waarin op afstand geplaatste overheidsonderdelen efficiënt en effectief te werk gaan. Nu de activiteiten die altijd al, maar ‘anoniemer’ onder de ministeri-ele verantwoordelijkheid verricht werden als zodanig meer zichtbaar worden, lijkt er een versnelde behoefte om dan ook echt te willen weten hoe het zit. Meer te weten komen is aanleiding om door te vragen. ‘We moeten er wel grip op houden’. Dát er meer mogelijkheden komen tot controle door de agent, wordt in het discours aange-grepen als argument om de status van baten-lastendienst of agentschap te verlenen. Over nadelen wordt eigenlijk niet gesproken; over belemmeringen evenmin. De zucht naar transparantie lijkt doorslaggevend. Nu duidelijker wordt voor welke opgaven de op afstand geplaatste organisaties staan, willen kabinet en Kamer ook het onderste uit de kan, zo lijkt het.

Brief van de minister van Financiën over de Evaluatie Baten-lasten-diensten, 2004

Een keerzijde van deze grotere transparantie is de mate van kwetsbaarheid van deze diensten. Door meer transparant te zijn komt ook meer informatie aan het licht dan bij andere onderdelen van een ministerie. De kwaliteit van het financieel beheer van diensten die een batenlastenstelsel voeren krijgt ieder jaar veel aandacht in de rapportage van de Algemene Rekenkamer. De bijzondere positie van deze diensten maakt dat alles wat zij doen zichtbaar is en onder een vergrootglas wordt gelegd. Dit kan ten onrechte het beeld oproepen dat de kwaliteit van het financieel beheer onder de maat is. Het is mijn stellige overtuiging dat de kwaliteit van het financieel beheer juist bij diensten die een baten-lastenstelsel voeren door hun status een positieve impuls krijgt.164

5.3.3 Krijgen we waar voor ons geld?

In de passages zien we dat de Tweede Kamer vanaf 1999 niet langer genoegen neemt met de ofwel eenzijdige rapportages over prijs/prestatie dan wel met de ‘lege’ ver-antwoording over verrichte werkzaamheden en geleverde prestaties. Rijksuitgaven moeten voortaan niet alleen gekoppeld worden aan prestaties sec, maar ook aan beleidsdoelen.

VBTB en Verantwoordingsdag zijn de institutionele dragers van deze nieuwe lijn. De Tweede Kamer wil kunnen bepalen of er sprake is van effectieve besteding van publieke middelen. De VBTB-eisen zijn in eerste aanleg van toepassing op de begrotingen van elk van de ministeries. Dankzij de nieuwe begrotingsvoorschriften zal er meer transparantie zijn over de wijze waarop en mate waarin de beleidsdoelen gehaald worden. De ambities zijn stevig: aan de hand van kengetallen en indicatoren gaat het lukken om de output zichtbaar te maken, gerelateerd aan de gemaakte kos-ten. De verwachtingen zijn hooggespannen, al is er ook oog voor de beperkingen die met dit systeem op de loer liggen. Komen kwalitatieve gegevens nog wel aan bod?

Nota Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording 1999

«Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» zal leiden tot een trans-parante beleidsbegroting, een helder begrotingsproces en een adequate beleidsmatige verslaglegging over de bereikte resultaten voor alle betrok-kenen.165

Brief van de minister van Defensie over Van beleidsbegroting tot beleidsver-antwoording, 2000

Uiteindelijk zal in de Defensiebegroting 2003, met behulp van de doelstel-lingen voor operationele gereedheid en de bijbehorende prestatieindica-toren/kengetallen, de output van de totale krijgsmacht transparant worden gemaakt. De output, zijnde de voor inzet gerede operationele eenheden, zal worden gemeten met behulp van een samenstel van indicatoren op het ge-bied van materiële gereedheid, personele gereedheid en geoefendheid. 166

Kamerlid Balkenende (CDA) in een Algemeen overleg over VBTB, 2000 Hoewel het op zichzelf goed is dat de verdiepingsbijlage wordt opgeschoond, zou een gevolg kunnen zijn dat deze nog slechts louter en alleen cijfers bevat. Waar sprake is van substantiële veranderingen, kan, juist met het oog op een transparante weergave van ontwikkelingen, een kwalitatieve toelichting eigenlijk niet worden gemist.167

Een andere invalshoek is die van de besturingsfilosofie die een terughoudende over-heid propageert en meer autonomie laat aan de uitvoerende organisaties. Dat moet gepaard gaan met ‘loslaten’ en dat lijkt kabinet noch Kamer gemakkelijk af te gaan. Transparantie is bij uitstek het issue waarin de worsteling zichtbaar wordt. In de pas-sages is op zijn best sprake van wat we ‘voorwaardelijk vertrouwen’ kunnen noemen. De uitvoerende organisatie moet het vertrouwen éérst afdwingen, door te laten zien dat prestaties op orde zijn, dat er voldoende checks and balances zijn, dat er een kwaliteitssysteem is enzovoort. De legitimatie om ondanks de beleden ommekeer nog zo actief aan het stuur te blijven, wordt door de politici beurtelings gevonden in drie argumenten:

1. Er zijn publieke middelen in het geding, dus moet het parlement de vinger aan de pols kunnen houden (democratische controle).

2. De minister draagt systeemverantwoordelijkheid, dus continuïteit van de publieke dienstverlening mag niet onopgemerkt in gevaar komen.

3. Controle is een vanzelfsprekend tegenwicht voor autonomie, en dat is gerecht-vaardigd omdat het om publieke diensten gaat.

5

Transparantie van de zijde van de uitvoeringsorganisaties in de vorm van rapportage over plannen en prestaties biedt de mogelijkheden om aan deze vereisten tegemoet te komen.

Groen Links in verslag over de Kaderwet ZBO’s, 2001

Het is naar het oordeel van de leden van deze fractie gelukkig te noemen dat het voorliggende wetsvoorstel kan en mag begrepen worden als een om-mezwaai van de politiek-maatschappelijke pendule, waarin de uitvoering van rijkstaken op afstand meer en meer met kritische vragen omkleed wordt. Dit is temeer gelukkig nu blijkt dat in veel gevallen van privatisering en verzelf-standiging de verantwoordingsrelatie tussen rechtspersonen die een wet-telijke taak verrichten en de politiek-bestuurlijke organisatie vertroebelt, wat kan leiden tot verwaarlozing van het toezicht op de uitvoering en de hand-having, tekortkomingen in de financiële verantwoording en een gemis aan transparantie bij de uitvoering van rijkstaken.168

Verslag van een schriftelijk overleg over Onregelmatigheden in de bekosti-ging van het (hoger) onderwijs, 2004

Het bereiken van een goede balans tussen autonomie en verantwoording en een acceptabele administratieve lastendruk is echter een ontwikkelingspro-ces, dat tijd vraagt. (…) (Ik) wil daaraan toevoegen dat wél beseft moet wor-den dat autonomie en rekenschap onlosmakelijk met elkaar verbonwor-den zijn. Van professionele instellingen mag worden verwacht dat zij op transparante wijze verantwoording afleggen aan de overheid en aan de omgeving van de instelling over de bereikte resultaten, zowel in kwalitatief als in kwantitatief opzicht.169

Uit motie Tichelaar c.s. bij behandeling van het Hoger Onderwijs en Onderzoekplan 2004

(…) van mening, dat meer autonomie voor de instellingen op basis van pu-blieke middelen tegelijkertijd moet leiden tot meer verantwoording en trans-parantie; (…)170

Brief van de staatssecretaris van VWS over de Evaluatie kwaliteitswet zorg-instellingen, 2005

Ik ben van mening dat het loslaten van regels hand in hand zou moeten gaan met transparantie en vergelijkbaarheid van instellingen. Mijn streven is dan ook om bij iedere stap die er gemaakt wordt naar transparantie een stap ge-maakt kan worden met het terugtrekken van regels, processen, voorwaarden waar dat kan.171

Vergeer, SP bij het Nota-overleg Vernieuwing financiering Hoger onderwijs, 2005

Een waterdicht georganiseerde transparantie en controle zijn nodig bij een terugtredende overheid, want je moet zeker weten dat geen misbruik van de autonomie wordt gemaakt.172

Een verwant issue dat in de teksten naar voren komt, is het uitvoeren van propor-tioneel toezicht. Voor dit ‘mildere’ verticale toezicht bestaat pas legitimatie als de organisatie een stevige traditie heeft laten zien in het horizontaal toezicht of als de interne kwaliteitssystemen de inspectie zodanig veel vertrouwen inboezemen dat deze wel met minder toekan. De Algemene Rekenkamer betoont zich een bond-genoot in deze opstelling.

In sommige situaties ‘overtreft’ de impact van transparantie de aanvankelijke intenties. Er ontstaan veel meer inzichten dan voorheen, die soms risico’s aan het licht brengen, maar ook onverwachte, welkome mogelijkheden bieden voor (bij)-sturing.

Brief van de minister van BZK over Modernisering overheid, 2003

De overheid heeft een systeem-verantwoordelijkheid voor de inrichting van een adequaat systeem van checks en balances op de verschillende terreinen vanoverheidszorg. Voor de rol van burgers en hun organisaties bij deze ho-rizontalisering denkt het kabinet aan een mix van instrumenten als certifice-ring, klantenpanels, kwaliteitscontracten en prestatie-vergelijking.173

Algemene Rekenkamer, lijst vragen en antwoorden over rapport RWT5, 2007

Wij zijn minder positief over het feit dat de minister voor BZK in zijn brief aan-geeft dat als een minister voldoende vertrouwen heeft in de betrouwbaar-heid en volledigbetrouwbaar-heid van de verantwoordingsinformatie van een RWT of ZBO, zijn toezichthouder dan afziet van eigen toezichtonderzoek. Wij hebben er in het RWT5-rapport op gewezen dat de horizontale checks and balances over het algemeen nog niet volledig ontwikkeld zijn, en daardoor nog niet zodanig functioneren dat zij voor een minister voldoende transparant, betrouwbaar en relevant zijn om er zijn of haar toezichtsinspanningen nu al op te kunnen baseren.174

Brief van de minister van VWS over Invoering Diagnose Behandeling Combinaties, 2007

Overigens hebben de echte baten van het DBC systeem betrekking op trans-parantie, nooit eerder is zoveel informatie beschikbaar geweest over de zie-kenhuiszorg zowel voor verzekeraars, patiënten en overheid.175