De conjunctuur: hoe lang werkt de crisis door?
Er zijn twee belangrijke economische invloeden op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën:
de huidige financiële crisis en de vergrijzing.
Hoewel in de media wordt bericht dat de financiële crisis zijn hoogtepunt voorbij is, zullen de gevolgen nog lang merkbaar blijven. De financiële positie van de overheid is aanzienlijk ver-zwakt. Dit is ook onder medewerkers de grootste zorg voor de toekomst. Meer dan de helft van de ondervraagden verwacht dat er in de toekomst minder geld beschikbaar komt voor de eigen organisatie (Ministerie van BZK, Flitspanel, bijlage 2).
De economische crisis slaat een enorm gat in de overheidsbegroting. In 2008 kwam er bij de overheid nog meer geld binnen dan er uitgegeven werd. Dat overschot is in 2009 omgeslagen in een tekort van 4,9 procent en loopt in 2010 naar verwachting op tot 6,3 procent van het BBP (CPB, 2010a). De staatsschuld is toegenomen van 45,5 procent van het BBP in 2007 naar bijna 62 procent in 2009 (CPB, 2010a). Bij ongewijzigd beleid loopt de staatsschuld in de jaren verder op naar bijna 74 procent in 2015 (CPB, 2010b). Het wordt een enorme opgave om de begroting op orde te krijgen en de schuld te verminderen.
De collectieve uitgaven stijgen ook als gevolg van de vergrijzing. Nederland zal in 2020 naar verwach-ting ruim 800 duizend 65-plussers meer tellen dan in 2010. Het beslag van de AOW op de collectieve middelen neemt daarmee behoorlijk toe. En ook de kosten van de zorg stijgen door de vergrijzing (zie verderop in deze paragraaf). Figuur 9 laat zien dat bij ongewijzigd beleid en zelfs bij een economische groei van 1,75 procent per jaar (vanaf 2011) de staatsschuld in reële termen tot 2015 nog verder doorgroeit (CPB, 2010b).
Effecten crisis
Effecten vergrijzing Houdbaarheid
overheidsfinanciën
Figuur 9 Ontwikkeling van de staatsschuld bij ongewijzigd beleid
De uitgaven die voortvloeien uit de Werkloosheidswet (WW) en de Wet Werk en Bijstand (WWB) zullen snel groeien omdat mensen in 2009 en 2010 hun baan verliezen. Tegelijkertijd komt er minder belasting binnen omdat bedrijven minder omzet maken en er minder verdiend wordt.
Het is onzeker of de crisis daadwerkelijk over zijn hoogtepunt heen is. Het CPB sluit niet uit dat er sprake is van een langere en diepere teruggang van de economie (CPB, 2009a). Het is de vraag welke groeicijfers er voor het komende decennium verwacht mogen worden. De impact van de financiële crisis op de kapitaalmarkt is moeilijk te overzien. Betekenen het geschonden vertrou-wen, nieuwe regels en strengere toezichtarrangementen dat het voor bedrijven blijvend moeilij-ker wordt om investeringen en groei op de kapitaalmarkt gefinancierd te krijgen? En wat is het effect van de vergrijzende arbeidsmarkt op het herstel en de hoogte van economische groeicij-fers? Als de economie in de komende jaren met twee procent per jaar groeit, heeft de overheid in 2015 nog altijd een begrotingstekort van 5,5 procent van het binnenlands product. Dat is bijna tweemaal zo hoog als de grens die de EU hanteert.
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Schuld (%BNP) EMU schuld (miljarden)
procenten van BNP EMU-schuld in miljarden euro’s
€600
€500
€400
€300
€200
€100
€0
Bron: CPB, 2010b (eigen bewerking)
Structureel: de kosten van vergrijzing
Het tweede effect dat van invloed is op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, is de ver-grijzing. Op de lange termijn staan de zorguitgaven onder blijvende opwaartse druk mede door de vergrijzing van de bevolking. De kosten stijgen als gevolg van een groeiende aantal chronisch zieken, dure technologische innovaties, hogere verwachtingen van zorgconsumenten en mone-tarisering van een deel van de mantelzorg. Met dit laatste begrip doelt men op zorg die vroeger gratis werd verleend door familieleden, buren en kennissen en die nu in toenemende mate tegen een vergoeding wordt gegeven. Zo kunnen mensen die zorg nodig hebben een persoonsgebon-den budget claimen om zelf zorg in te kopen, ook bij hun buren.
De zorguitgaven staan daarnaast extra onder opwaartse druk, doordat de productiviteit in deze arbeidsintensieve sector achterblijft bij die in grote delen van de marktsector. Omdat de lonen in de zorgsector concurrerend moeten blijven, neemt de kostprijs per eenheid zorg sneller toe dan de kostprijs per eenheid product in de industrie en grote delen van de commerciële dienstverle-ning (SCP, 2007; De Kam, 2009). Het CPB verwacht dat de zorguitgaven de komende jaren met vier procent per jaar stijgen (CPB, 2010b).
Figuur 10 Collectieve zorguitgaven als percentage van het BBP en de collectieve uitgaven
Bron: De Kam (2009) in: ESB 94 (4561). Ramingen na 2010
Uit het CPB-onderzoek uit 2006 blijkt dat het aantal gepensioneerden per werkend individu door de toegenomen levensverwachting sterk toeneemt. Deze verhouding tussen werkenden en gepensioneerden was in 2004 net 21 procent. Deze ratio zal zeker toenemen de komende jaren en zal net voor 2040 pieken op 43 procent. Dat zet de overheidsfinanciën onder druk.
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040
Bbp
Collectieve uitgaven
De stijging van de kosten als gevolg van de vergrijzing worden ook enigszins gecompenseerd. Zo komt er met de generatie die in het komende decennium uittreedt ook veel (pensioen)vermogen vrij dat ten dele wordt uitgegeven wordt en voor een ander deel aan jongere generaties wordt overgedragen.
“Met name de bezuinigingen zullen de komende jaren een probleem worden.
Vanwege bezuinigingen verlaat veel personeel onze organisatie, waardoor de werkdruk groter wordt. Hierdoor zal het verloop ook groter worden.”
Het CPB gaat in de doorrekeningen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën uit van vier posten:
• stijgende kosten van pensioenen (waaronder AOW);
• stijgende kosten van de zorg;
• arbeidsmarkt (arbeidsparticipatie, arbeidsongeschiktheid);
• ontwikkeling van de opbrengsten uit aardgas.
Voor alle andere posten gaat het CPB er van uit dat die veel minder groot zijn en tegen elkaar wegvallen (CPB, 2006).
Effect op arbeidsmarkt en publieke taken
Door de economische crisis is er minder geld beschikbaar, terwijl er meer geld nodig is om de stijgende kosten als gevolg van de vergrijzing op te vangen. Naarmate de gevolgen van de finan-ciële en economische crisis langer voortduren, neemt ook de druk op de overheidsfinanciën ver-der toe.
Wat de gevolgen zullen zijn van de krappere overheidsfinanciën op de arbeidsmarkt en de publieke sector is sterk afhankelijk van de politieke keuzes die worden gemaakt. De druk op de overheidsfinanciën zal in de toekomst als gevolg van de vergrijzing en huidige economische situ-atie toenemen. Er bestaat een aantal mogelijkheden om de druk op de overheidsfinanciën te verminderen:
• Meer middelen: verhoging van belasting, premies en overige heffingen zorgen voor meer inkomsten voor de overheid. Dit betekenen wel dat het beslag van de collectieve middelen op het BBP omhoog gaat en dat is van invloed op investeringen en economische groei.
• Minder uitgaven: bezuinigen op de direct aan de vergrijzing gekoppelde uitgaven (AOW, zorg, pensioenen) of meer in het algemeen het verminderen van de collectieve uitgaven.
• Productiviteitsstijging: als de collectieve sector er in slaagt om de productiviteit te verhogen, dan zou de winst van die toegenomen efficiency gebruikt kunnen worden om de stijgende kosten te compenseren. Voorwaarde is wel dat die verhoging gerealiseerd wordt en de effi-ciency winst geen andere bestemming krijgt.
• Vermindering taken: een laatste mogelijkheid om de gestegen kosten het hoofd te bieden, is het verminderen van het aantal taken dat door de collectieve sector en met collectieve mid-delen wordt uitgevoerd.