Kengetallen financiële positie

Vraagstuk

De gemeenteraad is er verantwoordelijk voor dat de begroting sluit, dat wil zeggen structureel en re-eel in evenwicht is. Dit betekent dat het niet voldoende is dat binnen één jaar de lasten worden gedekt door de baten, maar dat dit ook het geval is over de jaren heen zover nu is te voorzien. Het meerjarig beeld van de baten en lasten, inclusief de onzekerheid die daarbij hoort, wordt ook wel de financiële positie genoemd. Voor inzicht in de financiële positie is van belang:

a of de begroting structureel sluit. Dat is structurele lasten moeten worden gedekt door structurele baten; dekking door incidentele baten (zoals verkoop van bezittingen of winst uit de grondexploita-tie) volstaat niet.

b of de meerjarenraming sluit. Ook voor de drie jaar na het begrotingsjaar dienen de structurele las-ten door structurele balas-ten te worden gedekt.

c een inschatting van de wendbaarheid van de begroting; welke lasten kunnen wanneer worden gestopt zodat kan worden bezuinigd of omgebogen indien nodig?

d welke lasten kunnen stijgen terwijl deze stijging niet direct kan worden voorkomen. Het gaat dan bijvoorbeeld om uitgaven die samenhangen met de recessie (bijstandsuitkeringen, armoedebeleid), maar het gaat ook om het risico van bijvoorbeeld stijgende rente. Daarnaast zijn er nog risico’s als dalende grondprijzen, gemeenschappelijke regelingen met financiële problemen en failliet gaande instellingen waarvan nog niet geleverde producten zijn afgenomen en waarbij het ook de vraag kan zijn welke instelling de producten overneemt of anderszins het wegvallend aanbod wordt onder-vangen.

e welke baten in geval van noodzaak kunnen worden ingezet. Welke reserves kunnen worden benut?

Hoeveel ruimte is er nog in de belastingcapaciteit? Oftewel wat is de weerstandscapaciteit?

Kortom, er zijn veel factoren om rekening mee te houden. In het BBV worden de punten a) en b) voorgeschreven in die zin dat alle baten en lasten (bruto) op de begroting, meerjarenraming en jaar-rekening moeten zijn opgenomen en dat een overzicht van incidentele baten en lasten verplicht is bij de begroting, meerjarenraming en jaarrekening.

De punten c), d) en e) zijn complexer. Voor het inzicht in risico’s is een aantal paragrafen voorgeschre-ven, zoals de paragrafen financiering, verbonden partijen, onderhoud kapitaalgoederen, grondbeleid en weerstandsvermogen.

Ook de balans geeft een belangrijke bijdrage aan het inzicht in de toekomstige lasten, zoals kapitaal-lasten en mogelijke rentekapitaal-lasten als mogelijke toekomstige (incidentele) baten, zoals reserves. Niet voorgeschreven is wat een ‘goede’ balans is; er is dus niet voorgeschreven hoe hoog voorzieningen of de algemene reserve moeten zijn of wat een stabiele schuldpositie is. Ook zijn veel definities van begrippen niet omschreven. Alleen de onderdelen van de balans zijn voorgeschreven, maar niet de ter-men in de paragrafen, zoals weerstandsvermogen. De paragrafen zijn bewust dusdanig voorgeschre-ven dat gemeenten ze zelf kunnen invullen. De paragrafen gaan uit van zelfregulering; het is verplicht dat gemeenten bepaalde zaken regelen, maar niet hoe het eruit moet zien.

Gemeenten zijn dus grotendeels zelf verantwoordelijk voor de interpretatie van de financiële positie.

Dit is lastig voor gemeenteraden. Veel gemeenten willen zich daarom onderling vergelijken. Dit kan het inzicht in de eigen positie vergroten. Daar zijn echter drie complicaties bij:

• de eerste complicatie, en al benoemd, is dat er geen standaard definities of kengetallen zijn. Ge-meenten zullen daarom vaak wel eenzelfde soort begrippen hanteren, maar deze zijn niet voldoen-de vergelijkbaar.

• de tweede complicatie is dat veel begrippen of kengetallen niet absoluut zijn, maar in relatie tot elkaar dienen te worden bekeken. Zo is de schuldpositie een belangrijk onderdeel van de financiële positie, omdat schulden verplichtingen van aflossingen en rentebetalingen met zich meebrengen.

Een beoordeling van de schuldpositie vergt echter ook inzicht in de wijze waarop de schuld is ont-staan.

• de derde complicatie is dat gemeenten onderling niet altijd vergelijkbaar zijn. Ook de context van gemeenten is van belang: gaat het om een groeigemeente of een gemeente met bevolkingskrimp?

Om een gemeente met een centrumfunctie of niet? Doet de gemeente veel taken zelf of zijn veel taken uitbesteed of ondergebracht in gemeenschappelijke regelingen?

De financiële positie van gemeenten is van dusdanig belang dat er toezicht voor is ingesteld. Immers als een gemeente geen goed inzicht heeft en daardoor problemen krijgt of om andere redenen beslis-singen neemt die de financiële positie in gevaar brengen, kan dat tot een artikel 12-bijdrage leiden.

Deze bijdrage wordt uit het gemeentefonds betaald en heeft daarmee een effect op de inkomsten van alle gemeenten. Daarmee hebben gemeenten een gezamenlijk belang bij de financiële positie.

De provinciale toezichthouder is verplicht gemeenten onder preventief toezicht te stellen indien de begroting niet structureel en reëel in evenwicht is. Voor de beoordeling neemt de toezichthouder de begroting, financiële positie en meerjarenraming mee (de punten a) en b)), maar ook de paragrafen en eventuele beleidsnota’s, de verordeningen ex artikel 212 en 213 van de Gemeentewet (de financiële en de controle verordening) en nieuwe wet- en regelgeving van het Rijk. Er is een gemeenschappelijk toezichtskader gemaakt door de toezichthouders. Dit kader heeft echter niet geleid tot harmonisering van bijvoorbeeld definities voor de financiële positie of weerstandsvermogen.

Ook het Rijk heeft een belang bij inzicht in de financiële positie. Voor BZK is het belangrijk trends waar te nemen en daaruit te bepalen hoe gemeenten er voor staan. Het kan dan gaan om bijvoorbeeld onderhoud van kapitaalgoederen, maar ook om de decentralisaties. Dit omdat BZK systeemverant-woordelijk is, dat wil zeggen dat BZK ervoor verantsysteemverant-woordelijk is dat gemeenten een gelijke voorzienin-gencapaciteit⁵ hebben en dat gemeenten met de middelen die ze hebben de taken kunnen uitvoeren waartoe ze wettelijk verplicht zijn en/of die maatschappelijk noodzakelijk worden gevonden.

Tot slot heeft ook de EU een belang bij de financiële positie. Dit omdat de totale schuld van de over-heid van een land van belang is voor de financiële stabiliteit van de EU. Om die reden zijn er normen voor de overheidsfinanciën. Een van deze normen is het EMU-saldo.

Dit saldo is voor de sturing van gemeenten niet van direct belang, omdat het saldo op kasbasis is en de begroting van gemeenten op basis van baten en lasten. Een kasoverzicht en liquiditeitspositie is voor gemeenten weer wel van belang voor het voldoen aan de korte termijn verplichtingen.

Achtergrond

In het bedrijfsleven is een balans van belang voor het bepalen van het vermogen. Economisch bezien is het doel van bedrijven vermogen of resultaat (winst) te genereren. Gemeenten echter zijn inkomens-bestedende huishoudens (zie I.2) en zijn daarom niet op het vermogen gericht. Lang hebben de balans en het vermogen daarom een beperkte rol gespeeld: de begroting moest sluiten en er mocht alleen worden geleend voor investeringen.

Gezien het stijgende belang van toekomstbestendigheid van gemeenten, grotere druk op doelmatig-heid en van een steeds meer divers wordende context (ontwikkeling van financiële producten, meer verbonden partijen, meer taken) is het belang van inzicht in de financiële positie geleidelijk aan toege-nomen. Hoe hier naar te kijken is echter nog in ontwikkeling. Het Besluit Comptabiliteitsvoorschriften

5 Artikel 7 van de Financiële verhoudingswet luidt: “De verdeling over de provincies en gemeenten van het voor de algemene uit-keringen beschikbare bedrag houdt rekening met de verschillen tussen de provincies onderling en de gemeenten onderling in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen in noodzakelijke uitgaven.” Dit artikel is een verwoording van het derde aspiratieniveau van Goedhart. Het derde aspiratieniveau gaat uit van een gelijke voorzieningencapaciteit, dat wil zeg-gen gemeenten hebben zodanige inkomsten dat ze allemaal in staat zijn dezelfde voorzieninzeg-gen te hebben als ze daartoe zouden kiezen.

1995 (de voorganger van het BBV) schreef voor het eerst een balans en een risicoparagraaf voor. In het BBV werd de balans doorontwikkeld en werden zeven paragrafen voorgeschreven, met als doel meer inzicht in risico’s. Veel is daarbij vrijgelaten. Deze keuze is gemaakt, omdat het belang van de balans en het inzicht in de risico’s een groeiproces is dat samenhangt met de ontwikkeling van het stelsel van baten en lasten voor gemeenten.

Behalve de Gemeentewet en het BBV is ook de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) van belang voor de financiële positie. De Wet Fido geeft enkele voorschriften om de risico’s van financie-ring (of treasury van gemeenten) te beperken. Het betreft regels die ‘bankieren’ (geld lenen om het door te lenen) verbieden, de kasgeldlimiet (de gemiddelde netto-vlottende schuld per kwartaal is ge-maximeerd tot een percentage van de begroting) en de renterisiconorm (een norm om te voorkomen dat schulden teveel op één moment in de tijd moeten worden geherfinancierd).

Door het kasgeldbankieren bij de rijksoverheid zijn delen van de Wet Fido minder belangrijk gewor-den.

Input

Een ruime meerderheid (60%) van de invullers van de enquête geeft aan dat het vergelijken van de financiële positie belangrijk is. 73% wil enkele voorgeschreven kengetallen en 89% wil aandacht voor de schuldpositie in de jaarrekening (zie de antwoorden op de vragen 5, 13 en 14 in bijlage 2).

In de rondetafelconferentie Wat moet de raad weten/ begrijpen? is onder andere gediscussieerd over de financiële kengetallen (zie bijlage 3). De belangrijkste conclusies van deze rondetafelconferentie voor dit onderwerp waren:

• eenduidigheid van definities is van belang

• het is noodzakelijk om naar verbanden te kijken. Zo hoeft een hoge schuld niet erg te zijn als het een goede reden heeft. Een laag eigen vermogen hoeft niet erg te zijn als veel activa direct zijn afgeboekt.

• normen zijn niet wenselijk, gezien het vorige punt, maar ook omdat het risicoprofiel van gemeen-ten onderling verschilt en omdat het risicoprofiel van een gemeente in de loop van de tijd verandert (bijvoorbeeld als veel taken worden uitbesteed). Bovendien zijn normen niet wenselijk, omdat ze vaak averechts werken; de norm wordt het doel terwijl het doel zou moeten zijn dat gemeenten nadenken wat bij hun profiel past en daarop gaat sturen.

• die normen die er zijn staan deels op gespannen voet met de vraag van gemeenten. Zo sturen ge-meenten op een sluitende begroting op baten en lasten terwijl voor het EMU-saldo wordt gestuurd op kasbasis. De Wet fido schrijft de kasgeldlimiet voor (gemiddelde netto-vlottende schuld) die ook net iets anders regelt dan waar gemeenten op sturen (gemeenten wegen de korte termijn rente af tegen de ruimte in de rentebuffer). Het is de vraag of de huidige vormgeving van de kasgeldlimiet niet anders kan zodat deze beter aansluit op de behoefte van gemeenten.

Weging

Inzicht in de financiële positie is cruciaal voor gemeenten. Het verkrijgen van dit inzicht is complex en dient daarom te worden gefaciliteerd voor het verbeteren van de sturing door de raad (uitgangspunt 1). Het voorschrijven van enkele relevante definities en enkele kengetallen leidt niet tot minder vrij-heid (uitgangspunt 3), maar wel tot meer inzicht vanwege een vergroting van de vergelijkbaarvrij-heid (uitgangspunt 4). Het normeren van kengetallen leidt tot verlies van beleidsvrijheid en is voor het inzicht niet noodzakelijk of werkt zelfs averechts. Voor de vergelijkbaarheid is het definiëren van be-grippen en kengetallen voldoende. Ook zouden de toezichthouder en het Rijk gebruik kunnen maken van de kengetallen die gemeenten gebruiken (uitgangspunt 5). Enkele normen zijn door het Rijk voor-geschreven, zoals de kasgeldlimiet. Het is de vraag of deze norm beter kan aansluiten op het door de