boeken
Over de auteur Kees van Kersbergen is hoogleraar
politicologie aan de Vrije Universiteit Amsterdam
De verzorgingsstaat verkeert in grote proble-men. Snel veranderende economische, sociale, culturele en politieke omstandigheden vragen om ¬ soms radicale ¬ aanpassingen. Sociaal-democraten zijn ervan doordrongen dat hervor-mingen noodzakelijk zijn en nemen hiervoor ook de politieke verantwoordelijkheid. Het wordt hun niet altijd in dank afgenomen. Public
discourse and welfare state reform is een
lezens-waardig boek dat duidelijk maakt dat voor een ¬ ook electoraal ¬ succesvolle progressieve hervormingspolitiek een goed verhaal (‘dis-cours’) en goede vertellers onontbeerlijk zijn. De sociaal-economische, demografische en politieke fundamenten waarop de verzorgings-staat ooit rustte, zijn aangetast. Het relatieve evenwicht tussen de generaties is verstoord door de vergrijzing, dat wil zeggen: het gecombi-neerde effect van een langere levensverwachting en een afnemend geboortecijfer (ontgroening). Dat zet de pensioenstelsels onder druk. Ook het traditionele gezin, waarop zo veel sociaal beleid
volledig toegesneden was, is minder algemeen geworden. Er zijn steeds meer gezinnen zon-der kinzon-deren, gezinnen met slechts één kind, gezinnen waarin beide ouders een carrière op de arbeidsmarkt nastreven, eenoudergezinnen en een groeiende groep van alleenstaanden. De gebruikelijke voorzieningen zijn hieraan slecht aangepast.
De doorgaans moeizame economische groei en de grote structuurveranderingen op de arbeids-markt (zoals de neergang van de industrie en het groeiend aantal mensen dat in de dienstensector emplooi zoekt en vindt) hebben de problemen op de arbeidsmarkt sterk doen toenemen. Naast werkloosheid en arbeidsongeschiktheid, is er ook sprake van een toename van onregelmatige arbeid en zogeheten ‘flexibele’ banen. De ‘baan voor het leven’ en de typische, tamelijk voorspelbare car-rières van (vooral de mannelijke) werknemers pasten bij de industriële economie, maar niet meer bij de huidige postindustriële economie. Aangezien de premie- en belastingheffing uitging van de ideaaltypische (industriële) werknemer, raakte de sociale zekerheid door de verdwijning van deze werknemer in de moeilijkheden.
Hoe vertel ik het de
burgers?
Public discourse and welfare state reform. The social democratic experience
Vivien A. Schmidt et al., Mets & Schilt/Forum Scholars for European Social Democracy (Friedrich Ebert Stiftung, Berlijn; Karl Renner Institut, Wenen; Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam), Amsterdam 2005
s& d 3 | 2006
6
Ook de traditionele identiteit van mannen en vrouwen is achterhaald, maar werkt nog steeds door in veel sociale regelingen. De traditionele arbeidsdeling tussen mannen en vrouwen, zowel op de arbeidsmarkt als waar het de zorg voor kinderen en familieleden betreft, volgt niet meer de ooit vanzelfsprekende patronen. Dit ondergraaft oude regelingen en stelt nieuwe ei-sen, bijvoorbeeld op het terrein van de kinderop-vang. Er zijn daarmee nieuwe risico’s en noden opgekomen, waarop de verzorgingsstaat nog steeds geen antwoord heeft.
Ten slotte zijn er de internationalisering van de economie, de migratie en de intensivering van de Europese economische en politieke in-tegratie, in het bijzonder de Economische en Monetaire Unie, die grenzen stellen aan het be-leid en de maatregelen waaraan we op nationaal niveau gewend waren.
u
Groeiend inzicht
Er is dus geen ontkomen aan: de traditionele ver-zorgingsstaat is achterhaald en moet hervormd worden ¬ of hij gaat ten onder. De verzorgings-staat lag en ligt sociaal-democraten na aan het hart. Zij zien hem als een eigen politieke verwor-venheid en daarmee als een bron van trots en zelf-vertrouwen. Het inzicht dat er aan radicale her-vormingen gewoon niet te ontkomen valt, stelt de beweging overal in Europa ¬ en zeker in Neder-land ¬ nog steeds voor grote moeilijkheden. Eerst was het probleem dat de sociaal-de-mocratie er simpelweg niet aan wilde dat forse ingrepen noodzakelijk waren. Men wierp zich op als de verdediger van de verzorgingsstaat. Slechts langzaam groeide het besef dat dit een onhoudbare positie was. Intern de ideeën, stra-tegieën en beleidsopties aanpassen, ging met grote moeite en met veel pijn gepaard. We her-inneren ons in eigen land bijvoorbeeld het wao-debacle uit het begin van de jaren negentig. Maar zeker toen bijna overal in Europa centrum-rechtse regeringen een straf bezuinigingsbeleid gingen voeren, drong eindelijk het inzicht door dat sociaal-democraten toch maar beter zelf de
hervorming van de verzorgingsstaat ter hand konden nemen.
Toen ontstond echter een volgend probleem: jarenlange ervaring met centrum-rechts bezui-nigingsbeleid en (wat kortere) ervaring met sociaal-democratische hervormingspolitiek leerden dat drastische wijziging van diep inge-sleten instituties en beleid niet eenvoudig is. Ondanks de enorme druk en de steeds dieper gevoelde noodzaak, bleek de verzorgingsstaat op een aantal punten enorm weerbarstig. Dat heeft te maken met het feit dat het kostbaar en tijd-rovend is bestaande instituties te veranderen. Verder ontstaat er altijd verzet tegen radicale verandering, zeker bij gevestigde belangenor-ganisaties en bij mensen wier rechten worden aangetast. Ten slotte bleek dat het publiek (de kiezers) zeer gehecht is aan het voortbestaan van hun verzorgingsstaat en hervormingspolitiek dus politiek uiterst riskant is. Hervormen heeft een geheel eigen electorale logica en dynamiek. Terwijl de politiek van opbouw en uitbreiding zorgde voor electoraal populaire maatregelen, zijn bezuinigingspolitiek en hervormingen juist impopulair.
Hervormingen in de sociale zekerheid stuiten kiezers tegen de borst, ofwel omdat ze gedeeltelijk of helemaal afhankelijk zijn van de verzorgingsstaat, ofwel omdat ze als groep hun bestaan (baan!) danken aan de verzorgingsstaat. De doelstellingen van hervormingspolitiek zijn daarom electoraal zo riskant, omdat het over het algemeen duidelijk is welke groep kiezers erop achteruitgaat, terwijl de politieke opbrengst onduidelijk blijft. Bovendien reageren kiezers in het algemeen sterker op negatieve dan op positieve prikkels. Er bestaat waar het de hervor-mingspolitiek betreft een tegenstelling tussen de hervormingsambities en de electorale ambi-ties van politici.
u
Een goed verhaal
En toch, hervormen moet, dus wat te doen? Die vraag is voor sociaal-democraten cruciaal. Aller-eerst moet er een goed idee zijn waartoe de
vormingen moeten leiden. Voor de PvdA is dat
steeds helderder geworden: we moeten af van de passieve uitkeringsfabriek waartoe Nederland verworden was en we moeten werken aan een activerende staat die nog steeds inkomensga-rantie biedt en solidair is bij het verzekeren van sociale risico’s, maar die wel slimmer investeert in de mogelijkheden van mensen om actief deel te nemen aan de samenleving.
Goede ideeën zijn echter niet voldoende om het draagvlak voor hervormingen naar sociaal-democratisch model te vergroten en te verstevigen. Het boek van Vivien Schmidt en anderen laat zien dat het goede idee ook in een goed verhaal of ‘discours’ ingebed moet zitten en voor het voetlicht moet worden gebracht door uitmuntende vertellers. Hoe goed het idee en de richting ook zijn, de kunst is de eigen achterban ¬ en vervolgens de kiezers ¬ te overtuigen van de noodzaak en het nut van vérgaande verande-ringen. En hiervoor is een legitimerend en over-tuigend verhaal nodig.
Van het idee van de activerende verzorgings-staat moet overgebracht worden dat hij geloof-waardig, oprecht, coherent en consistent is en dat de voorziene hervormingen noodzakelijk zijn en de problemen inderdaad zullen oplossen. Dat is wat Schmidt de cognitieve dimensie van het publieke discours noemt. Maar daarnaast moet het idee ook aansluiten bij de normen en waarden in de samenleving, voor sociaal-democraten bijvoorbeeld solidariteit en recht-vaardigheid ¬ de normatieve dimensie van het discours. Als dat voor elkaar is, moet je als hervormer nog bedenken aan wie je het verhaal eigenlijk gaat vertellen. Schmidt maakt hier een verhelderend onderscheid tussen het verhaal dat om redenen van de interne beleidscoµrdinatie verteld wordt en dat gericht is op de beleidsma-kers bij de ministeries, de belangengroepen, de wetenschappers en andere relevante krachten, en het verhaal dat gericht is op de communicatie met het bredere publiek.
In een land als Nederland, waar macro-econo-mische politiek, arbeidsverhoudingen, sociale zekerheid en arbeidsmarktpolitiek
buitenge-boeken
Kees van Kersbergen bespreekt Public discourse and welfare state reformwoon nauw met elkaar samenhangen en waar ontzettend veel partijen en groepen betrokken zijn bij beleidsvoorbereiding en -uitvoering, ligt vanzelfsprekend sterk de nadruk op het aspect van de interne coµrdinatie. De commu-nicatiekant van het hervormingsverhaal is dan bij uitstek een taak van de regering. Die kan echter het verhaal niet altijd helder brengen. Een belangrijke oorzaak is dat een publiek discours ¬ met te veel gedetailleerde cognitieve en nor-matieve argumenten ¬ het in de (verborgen) beleidscoµrdinatie moeizaam tot stand geko-men compromis weer dreigt open te breken. Het verhaal moet dus vaag blijven. Het publiek raakt daardoor echter niet overtuigd van de noodzaak en het nut van de hervormingen.
u
‘Spin’
Van dit theoretisch raamwerk, dat Vivien Schmidt in het eerste hoofdstuk van het boek uiteenzet, zou men verwachten dat het door de andere auteurs wordt toegepast op hun land en/ of sociaal-democratische partij. Het is jammer voor de consistentie van het boek dat die ver-wachting niet altijd even goed (Thomas Meyer over Duitsland; Paolo Baorioni over Italië; Roby Nathanson over Israël, Christoph Meyer over Europeanisering van discoursen; Stephen Day en Emma Reynolds over de Europese Socialis-ten) wordt waargemaakt.
Iemand die Schmidts kader, althans in woordgebruik, wel probeert toe te passen, is Peter Robinson in zijn hoofdstuk over Labour en Blair in Groot-Brittannië. Zijn vraag is of Labour sinds 1 wel een consistent verhaal te vertel-len had. Het op coµrdinatie gerichte discours blijkt vooral achter gesloten deuren en met een beperkte groep adviseurs plaats te vinden. Het communicatieve discours is onderontwikkeld en het publiek ziet eerder een regering die min-der geïnteresseerd is in communicatie dan in ‘spin’, het (ver-)draaien van feiten en gebeurte-nissen in de richting die de regering wenst. Dit komt pregnant naar voren in het verhaal rondom de hervorming van de National Health
s& d 3 | 2006
Service, toch de trots van de Britse verzorgings-staat, waar Labour niet deed wat de partij in 1 had beloofd, namelijk dat ze de door de conser-vatieven ingevoerde ‘interne marktwerking’ in het systeem zou terugdraaien. Het punt dat Robinson over discours maakt is belangrijk: het is gewoon moeilijk het publiek te betrekken bij een debat over de effectiviteit van gedetailleerde en complexe structurele hervormingen wanneer het uiteindelijk de kwaliteit van de geboden zorg is die er werkelijk toe doet. Daarom neemt Labour ook de moeite niet om het complexe verhaal uit te leggen en verdraait men liever de waarheid (spin!) over wat er werkelijk gebeurt. In het lange (6 pagina’s), maar zeer infor-matieve hoofdstuk over Schrµder van Margarete Hasel en Herbert Hµnigsberger, wordt minuti-eus nagegaan wat Schrµders strategie was voor communicatie over hervormingen en hoe deze in de loop van zijn bewind als gevolg van een leerproces werd aangepast. Het komt erop neer dat Schrµder niet iemand is die gelooft in de maakbaarheid van de samenleving, maar die ¬ door te hameren op megatrends als globalise-ring en demografische verandeglobalise-ringen ¬ het-geen de politiek vermag, probeert te relativeren. Toch maakte hij in het begin een strategische communicatiefout door keer op keer te herhalen dat hij het niet verdiende te worden herkozen als de werkloosheid in Duitsland niet substan-tieel zou dalen. Toen de werkelijkheid van de Duitse arbeidsmarkt weerbarstiger bleek dan waar de beleidsinspanningen vanuit gingen, werd het verhaal stelselmatig aangepast aan het inzicht dat politieke interventie maar weinig impact heeft. Concrete beloftes over de terug-dringing van de werkloosheid bleven vervolgens achterwege.
u
Een opgave voor Bos
Wat is het sociaal-democratische hervormings-discours in Nederland? Het hoofdstuk van Frans Becker en René Cuperus gaat vooral over hoe
gecompliceerd het Nederlandse politiek-econo-mische bestel is en bevat een even adequate als heldere typering van dertig jaar hervormingen in het kader van het poldermodel (en de bezui-nigingsmoeheid die dit heeft veroorzaakt). Het maakt in ieder geval begrijpelijk waarom in ons land het op coµrdinatie gerichte discours zo sterk ontwikkeld is: dat kan gewoon niet anders! Ze benadrukken, overigens terecht, hoe moeilijk het is in het corporatistische meerpartijensy-steem van Nederland complexe hervormingen door te voeren en tegelijkertijd ook nog eens een verhaal te vertellen dat het goed doet in de ‘toe-schouwersdemocratie’.
Het hoofdstuk over Nederland zegt jammer genoeg niet veel en detail over het communica-tieve discours zelf. Op grond van de plotselinge ineenstorting van de populariteit van Paars ii in 2001/2002, de komeetachtige opkomst (en ondergang) van Fortuyn en de diepe impopulari-teit van de hervormingspolitiek van de huidige regering-Balkenende, kunnen we natuurlijk niet anders concluderen dan dat dit communi-catieverhaal totaal mislukt is. Zie hier dan ook de opgave voor de PvdA: dat de partij kan polderen, weten we nu wel; dat er een goed verhaal over de verzorgingsstaat ligt in De wet van wederkerigheid kan ik als lid van de samenstellende Werkgroep Verzorgingsstaat verdedigen; dat de kiezers naar het goede en verlossende verhaal van de PvdA smachten, lijkt me evident; dat dit land zoveel beter kan als de PvdA in de regering komt, lijkt me ook duidelijk. Maar dit zijn allemaal zaken voor het coµrdinatieverhaal.
Zie hier dan de moeilijke opgave voor Wouter Bos: hoe het verhaal van de noodzakelijke en on-vermijdelijke hervorming van de verzorgings-staat zo te vertellen dat hij als sociaal-democraat overtuigt én inspireert ¬ en de verkiezingen nog wint ook.