Inpassing van de vrederechter

De eerste vraag die bij de inpassing van de vrederechter in het Nederlandse rechtsbestel moet worden gesteld is of de rechter die in dat bestel het dichtst in de buurt komt van de vrederechter en in historisch opzicht kan worden beschouwd als diens directe opvolger, namelijk de kantonrechter, niet in veel opzichten al hetzelfde biedt als deze figuur. De aanleiding voor dit onderzoek is immers niet gelegen in de wens om de vrederechter als zodanig te introduceren, maar om de (mogelijk) uit het onderzoek naar voren komende ‘sterke punten’ van deze figuur ook aan Nederlandse rechtzoekenden beschikbaar te stellen, waar deze momenteel ontbreken.

98

Hieronder zullen dan ook eerst de overeenkomsten en verschillen tussen de Belgische vrederechter en de Nederlandse kantonrechter in kaart worden gebracht. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de competentie van en het procesverloop bij beide rechters en de praktische invulling die zij aan hun rol geven.

5.3.1 Bevoegdheid en procedure

Vooraleerst is het van belang om de bevoegdheid van de vrederechter onder de loep te nemen. De Belgische vrederechter heeft, zoals bleek uit hoofdstuk 3, waar het gaat om zijn materiele bevoegdheid (naar Nederlands recht: ‘absolute competentie’), een uitgebreide catalogus van algemene, bijzondere, uitsluitende en administratieve bevoegdheden. Het voert te ver om deze na te lopen op mogelijke relevantie voor de Nederlandse situatie. Dat zou ook niet de essentie van de vraagstelling in dit onderzoek raken, waarin de toegang tot de civiele rechter voor veelvoorkomende ‘alledaagse’ geschillen centraal staat. Het is daarom van belang om ons te concentreren op de in de praktijk meest voorkomende geschillen. Het gaat dan om:

- de algemene bevoegdheid van de vrederechter, te weten alle vorderingen waarvan het bedrag € 5.000 niet te boven gaat, en daarnaast:

- de belangrijkste, en in de praktijk meest voorkomende bijzondere bevoegdheden van de vrederechter (verkort weergegeven):

o huurgeschillen; o burengeschillen;

o gedwongen mede-eigendom van gebouwen, groepen van gebouwen; o erfdienstbaarheden;

o incassogeschillen met betrekking tot nutsvoorzieningen (water, gas en elektriciteit). Daarmee komt deze bevoegdheid dicht in de buurt van de absolute competentie van de Nederlandse kantonrechter, die zich (verkort weergegeven) uitstrekt tot:

- geldvorderingen tot € 25.000;

- vorderingen van onbepaalde waarde, waarbij duidelijk is dat zij de € 25.000 niet te boven gaan; - arbeidszaken;

- consumentenkoop;

- consumentenkredieten tot € 40.000;

- huurovereenkomsten en huurkoopovereenkomsten; - agentuurovereenkomsten.

Ook de territoriale bevoegdheid van de vrederechter verschilt niet wezenlijk van die van de relatieve competentie van de kantonrechter. De Belgische regeling ter zake is beschreven in par. 3.2.4 en zal hier – mede vanwege de uitgebreidheid ervan – niet worden herhaald. De essentie ervan kan worden omschreven als:

- partijen kunnen bij (bevoegdheids)overeenkomst in beginsel zelf de keuze maken waar zij een (eventueel) geschil willen aanbrengen;

- als deze keuze niet is gemaakt, is het aan eiser om te bepalen of hij de zaak wil aanbrengen in de woonplaats van de verweerder; de plaats waar de verbintenissen, waarop het geschil betrekking heeft, zijn ontstaan of waar zij moeten worden uitgevoerd;

- in een aantal gevallen geldt een dwingende competentieregel, zoals in geval van huurgeschillen (plaats waar het goed is gelegen) of vorderingen over de levering van nutsvoorzieningen (woonplaats van verweerder).545

Bij de kantonrechter gelden grosso modo dezelfde uitgangspunten:

- partijen kunnen bij (bevoegdheids)overeenkomst voorafgaan aan het geschil in beginsel zelf de keuze maken waar zij een (eventueel) geschil willen aanbrengen;

- als deze keuze niet is gemaakt, is de rechter van de woonplaats van de gedaagde (verweerder) bevoegd.

99

- in een aantal gevallen geldt een dwingende competentieregel, zoals in geval van huurgeschillen (plaats waar de woon- -of bedrijfsruimte is gelegen) of arbeidszaken (rechter in het arrondissement waar de arbeid normaal verricht wordt).

Hoewel de regelingen op detailniveau verschillen, zijn er geen principiële verschillen die relevant zijn voor de inpassingsvraag die in dit hoofdstuk centraal staat.

Hetzelfde geldt voor de toegangseisen en het procesrecht voor de procedure bij de Belgische vrederechter en de Nederlandse kantonrechter. Als wij eerst de financiële drempels voor toegang bezien, dan geldt voor beide dat voor de vrederechter en kantonrechter een aanzienlijk lager griffierecht geldt dan voor procedures bij ‘de gewone civiele rechter’.546 In België is dit – de gratis verzoeningsprocedure daargelaten – € 50 bij de vrederechter tegenover € 165 bij de rechtbank van eerste aanleg, in Nederland is dit bij kantonzaken € 81 (voor natuurlijke personen) tegenover € 297 (voor natuurlijke personen) bij de rechtbank. Een verschil is dat in Nederland de griffierecht-bedragen snel oplopen als de waarde van de vordering boven een bepaalde grens komt. Bij kantonzaken ligt die grens al bij € 500. Hoewel de toegangsdrempel verschilt, is voor beide procedures het uitgangspunt dat in ieder geval voor natuurlijke personen de gang naar de vrederechter en kantonrechter een reële optie is.

Voorts geldt voor beide dat niet de eis wordt gesteld van verplichte procesvertegenwoordiging – in lijn met de gedachte dat partijen in beginsel zelf kunnen procederen – en is het verloop van de procedure, zoals dat voor de vrederechter in hoofdstuk 3 is beschreven in essentie niet verschillend van die bij de kantonrechter. Het procesrecht dat voor civiele kantonzaken geldt, is gelijk aan dat voor overige civiele zaken. Daarbinnen neemt de zitting/mondelinge behandeling een centrale plaats in. Een verschil is dat in kantonzaken de praktijk is gehandhaafd dat tijdens de (openbare) rolzitting mondeling verweer kan worden gevoerd. Dit onderscheidende kenmerk houdt verband met de met de kantonprocedure beoogde laagdrempeligheid van de procedure. Ook op dit punt komt de kantonprocedure overeen met die bij de vrederechter. Daarnaast is de zittingsaanpak van de vrederechter en de kantonrechter doorgaans informeler dan die van de civiele rechter bij de rechtbank (van eerste aanleg).

Met deze constatering ligt het voor de hand de vraag te stellen of de huidige kantonprocedure niet al voldoende voorziet in de behoefte aan de toegankelijke en laagdrempelige rechtspraak die de invoering van een vrederechter zou gaan bieden. Voor de beantwoording van deze vraag is in de eerste plaats van belang te constateren wat aan het begin van dit rapport al werd opgemerkt en waar in het vorige hoofdstuk nader op is ingegaan, namelijk dat de talloze experimenten binnen de Rechtspraak de stellige indruk wekken dat bestaande procedures tekortschieten of, minst genomen, voor verbetering vatbaar zijn. De experimenten zien op verschillende aspecten van procedures, onder meer (zoals wij in het vorige hoofdstuk gezien hebben) op toegankelijkheid, informaliteit en op de wens om partijen in eerste instantie zelf de oplossing van hun geschil te laten bepalen.

5.3.2 De invulling van de procedure in de praktijk

Uit onderzoek in opdracht van de Raad voor de rechtspraak blijkt dat de wijze waarop de kantonprocedure wordt ingevuld van rechtbank tot rechtbank sterk verschilt, vooral waar het gaat om hét cruciale moment in de procedure: de comparitie na aanbrengen, of in de terminologie van de KEI-wetgeving ‘de mondelinge behandeling’. De variëteit betreft in de eerste plaats de selectie van zaken voor comparities. Die selectie organiseren de verschillende rechtbanken op uiteenlopende manieren.547 Het onderzoek wijst uit dat de volgende factoren de selectie bepalen:

- het financieel belang: de ondergrens verschilt van € 200 tot € 1.750 (appelgrens); in beginsel worden zaken met een financieel belang hieronder niet voor comparitie geselecteerd;

- de aanwezigheid van repeat players: omdat het financiële belang voor hen relatief klein is en de daarmee gemoeide tijdsinvestering relatief groot, zijn deze partijen minder gericht op het treffen van een schikking, is de redenering;

546 Bovendien moet bij de civiele rechter in Nederland ook de gedaagde partij griffierecht betalen. Bij de kantonrechter is dit niet zo.

100

- de aard van het geschil: op basis van ervaring maakt men een inschatting of er in een zaak ‘iets te compareren’ zal zijn; arbeidszaken en huurzaken worden vrijwel steeds geselecteerd;

- de aard van de geschilpunten: er wordt een inschatting gemaakt van de oplossing die in de zaak bereikt zou kunnen worden en men laat dit meewegen bij de vraag of een comparitie wordt gelast; - geografische afstand: van partijen tot de rechtbank in relatie tot het financieel belang.

De afweging op basis van deze factoren leidt tot een sterk uiteenlopende praktijk. Waar sommige rechtbanken in 20% van de zaken een comparitie gelast, komen andere rechtbanken op een percentage van 80%. Een aantal rechtbanken neemt met 50% een tussenpositie in. Ook de schikkingspercentages verschillen sterk tussen rechtbanken, waarbij slechts twee rechtbanken boven 27% uitkomen. Hoewel het onderzoek enkele jaren oud is, is er geen reden om aan te nemen dat er sindsdien veel is veranderd aan de praktijk van de kantonprocedures. Het beeld komt overeen met het (empirisch) onderzoek van Van der Kraats dat hierna aan de orde komt.548

Als men de procedure bij de kantonrechter en vrederechter vergelijkt, dan bestaan er met betrekking tot het aanbrengen van zaken en het verloop van de procedure geen wezenlijke verschillen. Een uitzondering hierop is uiteraard de hierboven beschreven verzoeningsprocedure, die het Nederlandse recht niet kent. Op deze procedure zal hieronder afzonderlijk worden ingegaan, mede in relatie tot de experimenten met ‘buurtrechters’ die veel van de trekken van de verzoeningsprocedure vertonen. Hoewel voor het overige het procesrecht weinig verschilt, lijkt de wijze waarop de procedure door enerzijds de kantonrechter en anderzijds de vrederechter in de praktijk worden gebracht, sterker te verschillen, hoewel ook hier geldt dat praktijken ook lokaal sterk kunnen verschillen. Niettemin lijkt te kunnen worden vastgesteld dat de vrederechter de procedure informeler, pragmatischer en minder juridisch invult of, zoals bij de Leuvense expertmeeting, kon worden geconstateerd, welbewust afwijkt van de ‘strikte regels van het Gerechtelijk Wetboek’. Tijdens de meeting werd zelfs bepleit om deze praktijk in die zin te legaliseren, door voor de procedure bij de vrederechter afzonderlijke procesregels op te stellen, die de vrederechter (nog) meer ruimte laten om te doen zoals hij of zij goed acht. De achtergrond daarvan is vooral gelegen in de wens om ‘veel vlugger te ageren op situaties en korter op de bal spelen’ dan de normale procedurevoorschriften toelaten. Men zou het liefst nog verder willen ‘deformaliseren’ om dit doel te bereiken, bijvoorbeeld door de mogelijkheden te verruimen om procedures bij de vrederechter te laten inleiden door een verzoekschrift op tegenspraak. Het voordeel zou zijn dat dit niet alleen zou leiden tot lagere kosten en meer zaken (door verlaging van de financiële drempel), maar ook dat partijen vaker in persoon zouden verschijnen en zaken daarom minder gejuridiseerd zou worden. Vrederechters kunnen dan sneller tot de kern van de zaak doordringen.

5.3.3 De eigenheid van de kantonrechter?

Het voorgaande kan worden getypeerd als dat de vrederechter pragmatischer, informeler en oplossingsgerichter te werk gaat dan de Nederlandse kantonrechter. Het lijkt erop dat het verschil in benadering en aanpak tussen beide in de loop der jaren groter is geworden. De eigenheid van de kantonrechter, die nu juist ook was gelegen in een pragmatischer en minder formele aanpak dan die van de civiele rechter, is geleidelijk aan – in ieder geval voor een belangrijk deel – verdwenen. Die eigenheid zat hem niet in het procesrecht. De procedures voor de kantonrechter en de civiele rechter volgen immers dezelfde regels. Het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering kent slechts één set van regels voor de civiele procedure (art. 125 e.v.) en maakt daarbij geen onderscheid tussen (civiele) kantonzaken en andere civiele zaken. Verder wordt ‘slechts’ de bevoegdheid ter zake van de zaken die door de kantonrechter worden behandeld afgebakend ten opzichte van de overige civiele zaken die door de afdeling civiel van de rechtbank worden behandeld. De eigenheid zat eerst en vooral in de wijze waarop de kantonrechter zaken benaderde en de aanpak die hij koos. Een aanpak die onder meer leidde tot aanzienlijk kortere doorlooptijden voor kantonzaken dan voor civiele zaken.

Al in 2004 – twee jaar na de integratie van de kantongerechten in de rechtbanken – concludeerde de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak dat de kantonrechter en de civiele rechter zodanig naar elkaar toe waren gegroeid ‘dat er geen heldere criteria voor het bestaande, historisch gegroeide onderscheid tussen

101

kantonzaken en andere rechtbankenzaken zijn, anders dan het ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging’.549 In lijn hiermee laat het onderzoek van Van der Kraats uit 2017 zien dat de verschillen tussen het (proces)verloop van de procedure bij de kantonrechter en bij de civiele rechter zeer beperkt zijn en dat daarmee de wat zij noemt ‘eigen(aardig)heid van de kantonrechter’ lijkt te zijn verdwenen. Zij baseert zich daarbij op zowel interviews met rechters als op dossieronderzoek. Uit het dossieronderzoek kwam onder meer naar voren dat het proces en het gebruik van het procesrecht bij de kantonrechter slechts op een beperkt aantal van de onderzochte punten verschilt van dat bij de civiele rechter.550 Volgens haar hebben deze verschillen echter meer te maken met organisatorisch keuzes dan met het type rechter.551 De conclusie van Van der Kraats is dat de kantonrechter zich in de huidige tijd niet (meer) afzonderlijk laat typeren: ‘hij is een rechter vergelijkbaar met de civiele rechter’. Het onderscheid is ‘grotendeels nog slechts denkbeeldig’. Hier kan tegenin worden gebracht dat het onderzoek van Van der Kraats zich niet richtte op mogelijk verschil tussen het optreden ter zitting van de kantonrechter en de civiele rechter en zij pleit dan ook voor nader onderzoek op dit punt.552 In het onderzoek van Verschoof en Van Rossem uit 2018 naar de schikkingspraktijken van kanton- en civiele rechters stond het optreden ter zitting van beide rechters wel centraal. De uitkomsten daarvan wijzen in dezelfde richting als de conclusies van Van der Kraats. Het onderzoek laat zien dat er weliswaar verschillen zijn, maar deze zijn eerder graduel dan essentieel. Zo zijn de geschillen bij de kantonrechter doorgaans kleiner en biedt dat meer ruimte voor doortastendheid, omdat aan het einde van de zitting vaak al wel duidelijk is hoe zal worden geoordeeld. Dat betekent echter niet dat de kantonrechter per definitie doortastender is. Verder is het schikkingpercentage van de kantonrechter weliswaar hoger, maar dat lijkt eveneens vooral te maken te hebben met de kleinere financiële belangen. De beschreven schikkingsinterventies, informatie-inwinning en stijlen van zittingen leiden verschillen niet wezenlijk, zo blijkt uit het onderzoek.553

Wat er verder ook zij van het precieze verschil tussen kantonrechter en civiele rechter, minstgenomen mag worden aangenomen dat de eigenheid van de kantonrechter is ‘verwaterd’, waarmee de kantonrechter (nog) minder de rol van ‘nabijheidsrechter’ is gaan vervullen dan daarvoor. Daarmee is het verschil met de praktijk van de Belgische vrederechter, zoals beschreven in hoofdstuk 3, door de jaren heen alsmaar groter geworden. De opzet van de experimenten als beschreven in hoofdstuk 4, lijken dit te bevestigen. Waarom zou voor deze opzet zijn gekozen als de praktijk van de kantonrechter hiermee al in lijn was? De experimenten lijken er, gelet op de overeenkomsten die deze vertonen met de werkwijze van de Belgische vrederechter, vooral op gericht om het ontstane gat in het rechtspraakaanbod te dichten

De zojuist beschreven huidige situatie in de Nederlandse civiele rechtspleging is het – wellicht onbedoelde, dan wel onvoldoende tevoren ingeschatte – gevolg van de keuzes die zijn gemaakt bij wijzigingen in de organisatie van de civiele rechtspleging in het verleden. De aanzet is gegeven door de integratie van de kantongerechten in de rechtbanken in 2002, gevolgd in 2011 door het vervallen van de eis in artikel 47 Wet RO voor rechtbanken om een aparte sector kanton aan te houden.554 Daarmee is de kantonrechter meer op de ‘gewone’ civiele rechter gaan lijken en minder op de vrederechter dan daarvoor. De op zichzelf begrijpelijke gedachte die hierachter schuilde was dat door samenvoeging en competentiewijziging de sterke punten van de werkwijze van de kantonrechter, vooral de snellere doorlooptijden, zouden worden geïmporteerd in de civiele sector. Het was juist de veelgeprezen ‘kantonwerkwijze’ die moest worden behouden en voor meer zaken zou moeten worden ingezet.555 Nog los van de vraag of dit voldoende de gewenste resultaten heeft opgeleverd – in de zin van snellere doorlooptijden in de civiele sector –, is er weinig aandacht gegeven aan de mogelijke keerzijde van deze operatie, namelijk dat de werkwijze van de kantonrechter ook meer de trekken van de civiele sector van de rechtbank zou gaan vertonen. Dit effect werd verder versterkt door de verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter van € 5.000 naar het huidige niveau van € 25.000

549 Advies NVvR over het eindrapport van de Commissie Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht, Trema 2004/32.

550 Van der Kraats 2017, p. 137. 551 Van der Kraats 2017, p. 138. 552 Van der Kraats 2017, p. 139. 553 Verschoof en Van Rossem 2018. 554 Stb. 2011, 255.

555 Zie het advies van de Adviescommissie verbreding kantonrechtspraak en differentiatie werkstromen (commissie Hofhuis), Ruim baan voor de burger van 15 november 2007.

102

in 2011. Hierdoor ging ook het zaaksaanbod in kantonzaken meer overeenkomsten vertonen met dat van de civiele sector van de rechtbank.

Zoals hierboven gemeld, is binnen de rechtbanken de wijze waarop kantonrechtspraak is georganiseerd niet uniform en komen er dus verschillende praktijken voor.556 Hoe dit precies uitpakt is niet duidelijk. Hiernaar is geen onderzoek gedaan. Wel is duidelijk dat sinds het schrappen van de eis in artikel 47 Wet RO op een aantal plaatsen de civiele en kantonsectoren zijn samengevoegd. Ook is daarmee niet meer gegarandeerd, zoals voorheen, dat kantonzaken worden behandeld door ervaren kantonrechters – nu: senior-rechters – en worden kantonzaken ook gebruikt als zaken om een jongere lichting rechters ervaring te laten opdoen. Vanuit oogpunt van juridische complexiteit kan men zich een dergelijke werkwijze voorstellen. Het is, zoals gezegd, niet duidelijk hoe wijd verspreid deze werkwijze is en daarmee evenmin of daarmee mede de oorzaak is gelegen van de de laatste jaren opgekomen behoefte aan een vrederechter in Nederland.

In ieder geval doet de door haar beschreven huidige situatie in de kantonrechtspraak Van de Kraats zich afvragen of hierdoor niet behoefte bestaat aan de ‘invoering van het instituut van de 21e-eeuwse vrederechter’ ter vervanging van de kantonrechter ‘in zijn oorspronkelijk vorm’, die zij typeert ‘als goedkope rechter in de buurt die snel een knoop kan doorhakken op grond van de redelijkheid en billijkheid en met een belangrijke conciliatietaak’.557 Het is duidelijk dat haar in essentie het model van de Belgische vrederechter voor ogen staat, eventueel in een nieuw (‘21e-eeuws’) jasje, maar waar dat laatste uit zou moeten bestaan wordt uit haar betoog niet duidelijk.

Hoewel de analyse van Van der Kraats met betrekking tot de karakterisering van de kantonrechter overeenkomt met de onze, ligt de conclusie die zij daaruit trekt dat het wenselijk zou zijn om naast de kantonrechter/civiele rechter een nieuw instituut te creëren niet voor de hand. Wij lichten dit hieronder nader toe.