Inleiding

In dit hoofdstuk wordt uitgewerkt wat de verplichtingen van de Woo concreet voor gemeenten betekenen en welke succesfactoren daarbij naar de mening van gemeenten bepalend zijn voor succes. Daarvoor zijn de verplichtingen van de Woo in dit plan vertaald naar drie onderwerpen waar de gemeenten de komende járen mee aan de slag moeten: documenten in elf informatiecategorieën actief publiceren, de informatiehuishouding op orde brengen en informatie die bewaard moet worden duurzaam toegankelijk maken en houden. Door de informatiehuishouding op orde te brengen wordt de basis gelegd om efficiënt te kunnen publiceren en ook informatie die duurzaam bewaard moet worden te kunnen opslaan in een digitale archiefbewaarplaats. Inhoudelijk betreft het drie verschillende onderwerpen die ieder hun eigen bestuurlijke prioriteitstelling en hun eigen aanpak vragen. In een figuur:

Actief openbaar maken

Duurzaam toegankelijk maken

- Gecontroleerd opslaan - Metadateren - Vernietigen

Informatiehuishouding op orde:

Figuur 2. Verplichtingen vertaald naar onderwerpen voor gemeenten.

In de eerste paragraaf wordt de link gelegd met de verplichtingen die gemeenten al hebben op grond van de Archief wet- en regelgeving. Verder worden in dit hoofdstuk de drie onderwerpen

geïntroduceerd en wordt aandacht besteed aan de vier belangrijkste succesfactoren.

2.1.1. Relatie met bestaande verplichtingen

De verplichtingen om de informatiehuishouding op orde te brengen en documenten die bewaard moeten worden duurzaam toegankelijk te maken en te houden zijn niet nieuw. De Woo herhaalt het voorschrift uit de Archiefwet dat documenten in goede, geordende en toegankelijke staat gehouden en bewaard moeten worden. Dat betekent dat een gemeente ervoor moet zorgen dat het beheer van zijn archiefbescheiden voldoet aan toetsbare eisen van een door hem toe te passen

kwaliteitssysteem;9 dat van elk van de archiefbescheiden te allen tijde de context en authenticiteit kan worden vastgesteld;10 moet beschikken over een actueel, compleet en logisch samenhangend overzicht van de documenten11; en een metadataschema hanteren en documenten moet

metadateren.12De documenten moeten toegankelijk zijn, dat betekent dat ze gevonden kunnen

9 Art 16 van de Archiefregeling 10 Artikel 17 Archiefregeling

11 Art 18 lid 1 van de Archiefregeling 12 Artikel 19 Archiefregeling

worden en leesbaar of waarneembaar gemaakt kunnen worden.“Duurzaam wil zeggen dat de documenten die bewaard moeten worden na 100 jaar nog zonder kwaliteitsverlies raadpleegbaar zijn.13 14 Documenten die niet bewaard hoeven te worden, dienen te worden vernietigd. Volgens het model Besluit Informatiebeheer van de VNG gelden de eisen niet alleen voor te bewaren, maar ook voor te vernietigen informatie. De eisen gelden zowel voor papieren documenten als voor digitale informatie-elementen,15 16 ook wel aangeduid als informatieobjecten.“Naast tekstbestanden zijn dat bijvoorbeeld ook digitale foto's en video's, kaarten, e-mail en app berichten, records in een database etcetera. Recent is door de uitspraak van de afdeling bestuursrecht van de Raad van State duidelijk geworden dat ook e-mails en app berichten als documenten beschouwd moeten worden die onder het regime van de Wob vallen en dus ook gearchiveerd moeten worden.

2.1.2. Informatiehuishouding op orde

Een gemeente die haar informatiehuishouding op orde heeft weet welke documenten ze heeft en kan die vinden. Wanneer een document niet gevonden wordt is het er ook niet. Er is een

gecontroleerd proces waarmee documenten na de voorgeschreven bewaartermijn vernietigd worden of gereed zijn om te worden overgedragen aan een archiefbewaarplaats.

Het op orde brengen van de informatiehuishouding vergt ingrijpende veranderingen in de gemeente.

Omdat in vrijwel alle processen binnen de gemeente documenten ontstaan is een gemeentebrede aanpak nodig.

De informatiehuishouding op orde brengen begint in het primair proces waar medewerkers informatieobjecten creëren of ontvangen. Daar moet het eenduidig opslaan en metadateren plaatsvinden. De mate waarin dat al gebeurt, bijvoorbeeld in een zaaksysteem of een DMS, verschilt per gemeente, maar vrijwel overal komt het ongecontroleerd opslaan door medewerkers op een schijf nog veel voor. Eenvoudigweg extra plichten opleggen aan medewerkers werkt in de praktijk onvoldoende. Veel van de benodigde metadata kunnen automatisch worden toegekend, maar daar voorziet de bestaande software maar ten dele of niet in. Ook opslaan in het juiste formaat, waardoor bijvoorbeeld geautomatiseerd bewerkingen kunnen worden uitgevoerd om persoonsgegevens te verwijderen uit documenten die gepubliceerd moeten worden, is lang niet altijd met de bestaande systemen mogelijk. Het basisprobleem dat aanleiding was voor het Common Ground initiatief: data worden gekopieerd en data en functionaliteit zijn geïntegreerd in naast elkaar opererende

silosystemen, komt op grote schaal voor.

Dit betekent dat het aanpakken van de informatiehuishouding per proces moet worden uitgevoerd.

Tijdens twee ontwerpsessies met gemeenten die in de voorbereiding van dit meerjarenplan zijn gehouden, hebben gemeenten aangegeven dat ze daarbij een overzicht nodig hebben van alle verplichtingen die voor een proces van toepassing zijn. Het gaat niet alleen om het uitvoeren van de Archiefwet of de Woo, maar bijvoorbeeld ook om publicatieverplichtingen op grond van diverse andere wetten, de Algemene Verordening Gegevensbescherming, de Baseline Informatiebeveiliging Overheid en het Tijdelijk besluit digitale toegankelijkheid overheid. Wanneer de

13 Artikel 20 Archiefregeling

14 Artikel 11 lid 1 van het Archiefbesluit 1995.

1515 Informatie-element is de term die gehanteerd wordt in de 'Selectielijst gemeenten en intergemeentelijke organen 2017'

16 Informatie object is de term die in de gemeentelijke architectuur wordt gehanteerd

informatiehuishouding wordt verbeterd gebeurt dat niet alleen om aan de eisen van de Woo te voldoen, maar ook aan andere wettelijke verplichtingen.

De diversiteit in soorten informatieobjecten, van teksten tot geo-informatie, 3D-bestanden, websites, e-mailberichten, app berichten brengt nieuwe opgaven met zich mee. Steeds meer gemeenten publiceren videotulen van de raadsvergaderingen. Hoe deze informatie-objecten conform alle geldende eisen duurzaam toegankelijk gemaakt en gehouden kunnen worden is nog niet volledig duidelijk.

Anders gezegd: er is een transformatieproces gaande dat alles te maken heeft met de digitalisering.

Oude werkwijzen zoals het overlaten van archivering aan DIV medewerkers voldoen niet meer en nieuwe zijn nog niet uitgekristalliseerd. Er ontstaan nieuwe functies, bestaande processen moeten worden aangepast en het gedrag van mensen (medewerkers in de primaire en ondersteunende processen, managers, bestuurders) moet veranderen.

Het voorgaan de maakt duidelijk dat het op orde brengen van de informatiehuishouding een grote operatie is die veel inspanning van de gemeenten zal vergen. De resultaten zijn ook gemeente breed merkbaar in de vorm van een efficiëntere bedrijfsvoering, een stevige basis voor het afleggen van verantwoording, verdergaande openbaarheid en transparantie, een beter functionerend

systeemlandschap en een betere bescherming van cultureel erfgoed.

2.1.3. Actief openbaar maken

Aan de publicatieverplichtingen die de gemeente al heeft wordt een nieuwe verplichting toegevoegd:

het op internet publiceren van documenten die behoren tot de elf in de wet genoemde

informatiecategorieën behoren binnen 14 dagen nadat ze de status 'definitief' hebben gekregen. Het gaat om documenten die behoren tot de de volgende informatiecategorieën: wet- en regelgeving, organisatiegegevens, raadsstukken, bestuursstukken, stukken van adviescolleges, convenanten, jaarplannen en -verslagen, Wob (Woo) verzoeken, onderzoeken, beschikkingen (waarbij de meeste beschikkingen zijn uitgezonderd) en klachten.

Om aan deze verplichting te kunnen voldoen moeten de documenten worden geïdentificeerd en gepubliceerd. De gemeente Rotterdam heeft de stappen die daarbij doorlopen worden voor een 'meetup' als volgt in beeld gebracht.

Figuur 3. Processtappen actief openbaar maken.

Bij de creatie van het document moet bekend zijn dat het gepubliceerd gaat worden (stap 1) en moet het (in de metadata) als zodanig worden gemarkeerd (stap 2). Als het document definitief is

vastgesteld gaat de termijn van 14 dagen waarbinnen publicatie moet volgen in. Voor het

gepubliceerd kan worden moet worden vastgesteld of er eerst een bewerking nodig is (denk aan het verwijderen van persoonsgegevens of bedrijfsgevoelige gegevens) en moet de bewerking worden uitgevoerd. Daarna kan het document worden gepubliceerd.

Een gemeente kan ervoor kiezen de documenten zelf te publiceren op de eigen website, maar er zal ook een mogelijkheid geboden worden om dat aan een landelijk platform op te dragen. KOOP17 zal een landelijke voorziening, met de werknaam 'PLOOI' inrichten waar ook gemeenten gebruik van kunnen maken. Het gebruik van PLOOI is op vrijwillige basis.

Ter beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie dient elke gemeente een of meer contactpersonen aan te wijzen. Dit om burgers (waaronder diegenen die niet digitaal vaardig zijn) wegwijs te maken in de overheidsinformatie. Hierbij moet worden gedacht aan de afhandeling van korte vragen van burgers. Uit de toelichting blijkt dat hierbij niet per se aan één functionaris moet worden gedacht, maar dat sprake is van een rol die op verschillende plaatsen in de organisatie kan worden belegd.

2.1.4. Duurzaam toegankelijk maken en houden

In de Archiefwet is bepaald dat (digitale) documenten waarvan de bewaartermijn is verstreken moeten worden vernietigd. Tot dat moment dienen zij duurzaam toegankelijk bewaard te worden in een archiefruimte bij de diensten. Documenten die bewaard moeten worden, moeten na maximaal 20 jaar naar een archiefbewaarplaats worden overgebracht. (Documenten mogen ook eerder dan 20 jaar overgebracht naar een archiefbewaarplaats, indien de archivaris hiertoe kans ziet.)

In de samenwerking tussen gemeenten en archiefinstellingen en in het functioneren van de

archiefinstellingen zelf is een transformatie gaande die wordt veroorzaakt door de digitalisering. Wat overbrengen van informatieobjecten in een digitale context betekent, welke eisen aan depots en duurzame toegankelijkheid worden gesteld is in ontwikkeling. De Archiefwet wordt gemoderniseerd.

Daarbij zal de overbrengingstermijn naar de archiefbewaarplaats worden verkort van 20 naar 10 jaar.

In het ontwerpwetsvoorstel van de gemoderniseerde Archiefwet zullen nadere eisen aan duurzame toegankelijkheid worden gesteld. Verder is het voorstel om een optie te introduceren tot ontheffing van de plicht om informatieobjecten over te brengen, maar duurzaam toegankelijk te bewaren bij de bron. Onderzoek door het Nationaal Archief18geeft aan dat dit kan bijdragen aan het oplossen van bestaande problemen, maar geen panacee voor alle kwalen is. Het dient gegarandeerd te zijn dat aan basiseisen t.a.v. duurzaamheid, toegankelijkheid, openbaarheid en erfgoed wordt voldaan. Ook moet helder blijven wie waarvoor verantwoordelijk is, zowel wat het zorgdragerschap als het beheer betreft.

Gebreken in het duurzaam toegankelijk maken en houden van de overheidsinformatie waren de reden voor de initiatiefwet van de Woo om bestuursorganen te verplichten om maatregelen te nemen. Door de informatiehuishouding op orde te brengen wordt duidelijk welke informatie

duurzaam toegankelijk gemaakt moet worden. Hoe dat moet is onduidelijk. Gezien de fase waarin de ontwikkelingen op dit terrein zich bevinden is er geen kant en klare oplossing die voor alle

gemeenten in alle situaties toepasbaar is.

Dit leidt ertoe dat gemeenten wel weten wat de verplichtingen zijn, maar niet hoe ze eraan moeten voldoen. Enkele willekeurige voorbeelden hebben bijvoorbeeld betrekking op het archiveren van ruimtelijke plannen, de betekenis van 'overbrengen' in een digitale context, eisen aan

documentformats vanuit duurzame toegankelijkheid en de mogelijkheden voor en de eisen aan digitale archiefbewaarplaatsen. In veel gemeenten worden nog aanzienlijke hoeveelheden digitale

17 Het Kennis en exploitatiecentrum Officiële Overheids Publicaties van het ministerie van BZK.

18 Jouw depot, mijn depot? Verandering langetermijnbewaring overheidsinformatie. Den Haag, Nationaal Archief, 30-1-2019.

documenten ongecontroleerd opgeslagen en nieuwe Microsoft producten zoals Teams vergroten de problemen eerder dan dat ze bijdragen aan een oplossing. De nieuwe voorschriften met betrekking tot actieve openbaarmaking moeten nog eenduidig worden geïnterpreteerd en hoe gepubliceerd kan I moet worden is nog volop in ontwikkeling. En wat moet er gebeuren met de beschikbare zoekfunctionaliteiten bij het duurzaam toegankelijk maken van gepubliceerde informatie objecten?