Implementatie van de belangrijkste EU-richtlijnen op hoofdlijnen

3.3.1 EU Richtlijn minimumnormen (2012/29/EU)

De ’EU Richtlijn minimumnormen (2012/29/EU)’ is bij de wet van 8 maart 2017 geïmplementeerd. Er zijn aanvullingen gedaan in artikel 51a en verder Sv. De richtlijn bevat een aantal

slachtofferrechten die nieuw waren voor Nederland. Deze slachtofferrechten zijn overgenomen in het ‘Besluit slachtoffers van strafbare feiten’. In de volgende paragrafen bespreken wij in hoeverre de bepalingen uit de richtlijn afwijken of overeenkomen met de Nederlandse regelgeving.

3.3.2 EU Richtlijn mensenhandel (2011/36/EU)

Op 6 november 2013 is een Nederlandse wet aangenomen ter implementatie van de ’EU Richtlijn mensenhandel, 2011/36/EU’ en bescherming van slachtoffers daarvan.

De belangrijkste wetswijziging betreft artikel 273f Sr. Ten aanzien van minderjarige slachtoffers luidt artikel 273f lid 3 aanhef jo. onderdeel 2 Sr nu als volgt: De schuldige wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren of een geldboete van de vijfde categorie indien: ‘degene ten aanzien van wie de in het eerste lid omschreven feiten worden gepleegd een persoon

is die de leeftijd van achttien jaren nog niet heeft bereikt dan wel een ander persoon is bij wie misbruik van een kwetsbare positie wordt gemaakt’. Het gaat in casu om een strafverzwaring van

12 naar 15 jaar.

In de implementatiewet wordt niet ingegaan op de rechten die toekomen aan minderjarige slachtoffers en hoe dit in Nederland geregeld dient te worden.

In het verslag van de Europese Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2012 is beoordeeld in hoeverre Nederland voldoet aan deze richtlijn23. Nederland voldoet volgens de commissie op meerdere punten aan de richtlijn. Nederland heeft beleid

opgenomen dat bijstand en ondersteuning geboden wordt als iemand slachtoffer zou kunnen zijn of wordt van mensenhandel. Volgens de Europese Commissie vraagt dit om nader onderzoek want de vraag is of dit in voldoende mate voldoet aan de eis dat een lidstaat informatie dient te

verstrekken over internationale bescherming en vluchtelingenstatus aan het slachtoffer. Nederland heeft in haar wetgeving opgenomen dat een minderjarige speciale bescherming, ondersteuning en bijstand krijgt. Een belangrijk principe in de richtlijn is het vermoeden van minderjarigheid. Dit houdt in dat deze ondersteuning ook geboden moet worden als er een vermoeden is van minderjarigheid maar de leeftijd van de persoon niet is vast te stellen. In Nederland is dit onder andere opgenomen in het Besluit slachtoffers van strafbare feiten.

Vooral artikel 8 van de richtlijn is een belangrijke bepaling. In die bepaling ligt het zogeheten non-punishmentbeginsel besloten. Dat beginsel verplicht de lidstaten ertoe te voorzien in de

mogelijkheid om strafvervolging of bestraffing achterwege te laten wanneer de schuldige als slachtoffer van mensenhandel tot het plegen van het strafbare feit is gedwongen. Op 13 november 2018 heeft de Hoge Raad zich hierover uitgelaten24. De Hoge Raad stelt dat Nederlandse

wetgeving hier ook in voorziet en dus voldoet aan artikel 8 van de richtlijn. Zo kan het Openbaar Ministerie op grond van het opportuniteitsbeginsel (artikel 167 Sv) gebruik maken van de

mogelijkheid om het slachtoffer niet te vervolgen omdat het delict in afhankelijkheid of onder druk is gepleegd. En als een dergelijke zaak toch voor de rechter wordt gebracht, biedt artikel 9a Sr de mogelijkheid van een rechterlijk pardon.

Ten aanzien van bepalingen omtrent mensenhandel en om te voldoen aan de richtlijnen geldt in Nederland ook de ‘Aanwijzing Mensenhandel’. Daarin wordt nadrukkelijk voorgeschreven dat slachtoffers van mensenhandel recht hebben op bescherming tegen vervolging en bestraffing.

23 Verslag van de commissie aan het Europees Parlement en de Raad, Brussel 2.12.2016. zie: https://ec.europa.eu/echo/files/media/publications/annual_report/2013/COM_2014_537_nl.pdf 24 HR 13-11-2018, ECLI:NL:HR:2018:2011.

3.3.3 EU Richtlijn seksueel misbruik en seksuele uitbuiting (2011/93/EU)

De bepalingen in de richtlijn kunnen worden onderverdeeld in verschillende categorieën: 1) bepalingen van materieel strafrechtelijke aard, zoals de delictsomschrijvingen, strafbare

deelnemingsvormen, sancties, rechtsmacht et cetera, 2) bepalingen die verband houden met de bejegening en bescherming van slachtoffers, en 3) min of meer een restcategorie, onder andere bestaande uit de door de richtlijn voorgeschreven preventieve maatregelen.

Het Europees Parlement heeft zich in een drietal resoluties uitgelaten over deze richtlijn. Seksueel misbruik van kinderen moet volgens het Europees Parlement worden gezien als een internationaal probleem, dat een internationale oplossing vergt25. Omdat de slachtoffers voor het grootste deel kinderen zijn, wordt er minder melding gedaan van deze delicten bij de overheid. Kinderen melden doorgaans minder dan volwassenen. Hierdoor zijn volgens het Europees

Parlement ook geen accurate gegevens beschikbaar en is de omvang van het probleem moeilijk in kaart te brengen (overweging k). Volgens informatie van NGO's over webpagina's met materiaal dat seksueel misbruik van kinderen bevat, is meer dan 80% van de slachtoffers jonger dan 10 jaar. Om het probleem beter beheersbaar te maken is de Richtlijn 2011/93/EU ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie ingevoerd. Deze richtlijn moest op 18 december 2013 omgezet zijn in nationale wetgeving. Op 11 maart 2015 concludeert het Europees Parlement dat op dat moment minder dan de helft van de lidstaten de richtlijn volledig ten uitvoer heeft gelegd, ook Nederland voldoet op dat moment nog niet volledig aan de richtlijn. Het Europees parlement onderstreept daarom in haar advies dat de rechten en de bescherming van kinderen op het internet gewaarborgd moeten worden. De Europese Commissie en de lidstaten krijgen de opdracht ‘om passende maatregelen te nemen om de meldingen van

misbruik van kinderen te verbeteren en te bevorderen, alsook de ondernomen acties naar aanleiding van deze meldingen, en te overwegen systematisch directe meldingssystemen in te voeren; steunt de ontwikkeling van meldpunten waar kinderen misbruik anoniem kunnen

aanklagen (overweging 9)’. Op 26 oktober 2017 adviseert het Europees Parlement26 om bijzondere ondersteuning en bescherming te geven aan vrouwelijke slachtoffers van gender gerelateerd geweld en hun kinderen omdat zij een hoog risico lopen op secundaire en herhaalde

slachtoffervorming van intimidatie en van vergelding (overweging 18). In het advies van 14 december 2017 van het Europees Parlement stellen zij dat kinderen die slachtoffer zijn van seksueel misbruik of seksuele uitbuiting aan meerdere en langdurige fysieke en/of psychologische trauma’s kunnen lijden die zij ook als volwassenen nog met zich kunnen meedragen. In wetgeving moet hier aandacht voor zijn.

Opvallend is dat het Europees Parlement benoemt dat de term ‘kinderpornografie’ niet geschikt is om de in artikelen 5 en 2, letter c, van Richtlijn 2011/93/EU bedoelde strafbare feiten te

omschrijven en schade kan toebrengen aan de minderjarige slachtoffers. Het Europees Parlement stelt dat de term ‘materiaal dat seksueel misbruik van kinderen bevat’ passender is dan

‘kinderpornografie’ voor dergelijke misdrijven tegen kinderen. Zij verzoeken daarom dat de

25 Europees Parlement van 11 maart 2015 over de bestrijding van seksueel misbruik van kinderen op internet (zie noot 15). 26 Europees Parlement van 26 oktober 2017 over de bestrijding van seksuele intimidatie en seksueel misbruik in de EU (zie noot 15).

Commissie en de lidstaten de term ‘materiaal dat seksueel misbruik van kinderen bevat’ gebruiken in plaats van de term ‘kinderpornografie’27.

Als we kijken naar de nationale wetgeving dan zien we dat Nederland op veel punten al voldeed aan de ‘EU Richtlijn seksueel misbruik en seksuele uitbuiting, 2011/93/EU’. Op 12 februari 2014 heeft Nederland een implementatiewet aangenomen28. In deze wet wordt artikel 248f aan het Wetboek van Strafrecht toegevoegd. Dit wetsartikel luidt:

‘Hij die door dwang, geweld of een andere feitelijkheid of door dreiging met geweld of een andere feitelijkheid, het plegen van ontucht door een persoon van wie hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat deze de leeftijd van achttien jaren nog niet heeft bereikt, met een derde opzettelijk teweegbrengt of bevordert, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste tien jaren of geldboete van de vijfde categorie’.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij de implementatie van de Richtlijn gekeken wat er volgens hen nog nodig was. Wij noemen drie relevante artikelen die zij

behandelen:

- Nederland dient de regelgeving aan te scherpen door middel van strafverzwarende

omstandigheden waar het gaat om misbruik van een gehandicapt kind of een kind met een geestelijke stoornis (artikel 9 van de Richtlijn).

- Artikel 10 van de Richtlijn ziet op maatregelen die erop gericht zijn om te voorkomen dat een persoon die is veroordeeld voor één van de in de richtlijn omschreven strafbare feiten werkzaamheden kan uitoefenen waarbij sprake is van regelmatig contact met kinderen. Uit de Amsterdamse zedenzaak29 Robert M. blijkt dat Nederland op dit punt nog niet voldoende maatregelen had getroffen. Inmiddels is artikel 35 Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens in werking getreden die ziet op een wettelijke grondslag voor de verplichte verstrekking van justitiële gegevens aan andere lidstaten. In artikel 35 van dit Besluit is het begrip justitiële gegevens niet beperkt tot uitsluitend de gegevens die betrekking hebben op een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling, maar gaat het om alle gegevens die als justitieel gegeven zijn aangemerkt. Het gaat dus ook om sepotbeslissingen en

uitgevaardigde strafbeschikkingen.

- Artikel 20 van de Richtlijn heeft betrekking op het verhoor en de bijstand van minderjarige slachtoffers. In de implementatiewet wordt hier niet op ingegaan. Wel heeft de Raad van State in haar advies van 18 maart 2013 hier het volgende over geadviseerd:

Voor de implementatie van de verplichting tot bijzondere bijstand ‘verwijst de toelichting naar

de mogelijkheid van het aanwijzen van een bijzondere curator in aangelegenheden

betreffende de verzorging en opvoeding, dan wel het vermogen van de minderjarige (artikel 1:250 BW), alsmede naar de mogelijkheid van het ontheffen van een ouder van het gezag over het kind (artikel 1:266 BW).

Op basis van geen van beide bepalingen bestaat evenwel de mogelijkheid om een bijzonder vertegenwoordiger van het kindslachtoffer te benoemen met het oog op het strafonderzoek

27 Zie in dit verband ook: Terminology Guidelines for the protection of children from sexual exploitation and sexual abuse, also known as the Luxembourg Guidelines. Bangkok: ECPAT 2016. www.ecpat.net.

28 https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20140218/publicatie_wet/document3/f=/vjhdcn1bnqzj.pdf. 29 HR ECLI:NL:HR:2014:2668, 1 juli 2014.

en het strafproces. De Afdeling acht het evenwel zeer wel denkbaar dat de bijzondere curator ook met zo’n taak zou kunnen worden belast. De Afdeling adviseert in het voorstel de mogelijkheid van het benoemen van een bijzondere curator van overeenkomstige toepassing te verklaren voor de situaties genoemd in de richtlijn’30.

Dit advies is niet overgenomen in de wet. We zien wel in rechtspraak terug dat het benoemen van een bijzonder curator in strafzaken wel gebeurt wanneer een minderjarig slachtoffer niet door de wettelijk vertegenwoordiger kan worden bijgestaan omdat er een belangenconflict is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 16 oktober 201431).

30 https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20130318/advies_raad_van_state_en_nader/document3/f=/vj83om7xzp72.pdf.