3. ARBEIDSMARKT 1 Inleiding
3.2 Huidige arbeidsmarktpositie
Marktsector krimpt verder, afnemende groei collectieve sector
De economische hoogconjunctuur in de tweede helft van de jaren negentig ging gepaard met een hoge werkgelegenheidsgroei in de marktsector en zorg en welzijn (figuur 3.1). De werkgelegenheid bij de overheid nam in die periode minder snel toe. In 1999 vertraagde de groei van het aantal banen in de marktsector. Sinds het tweede kwartaal van 2002 verdwijnen er in de markt meer banen dan er bij komen. In 2003 nam de werkgelegenheid per saldo af met circa 85 000 arbeidsjaren. De
werkgelegenheid in de publieke sector laat een tegengestelde beweging zien. Na wat lagere groeicijfers in 1999 en 2000 neemt de werkgele-genheid in 2001 en 2002 juist flink toe. Deze banengroei ontstond onder meer door de toegenomen vraag naar publieke diensten en intensive-ringen gericht op het wegwerken van wachtlijsten en arbeidsmarkt-knelpunten ten tijde van het kabinet Kok II.
Einde hoge werkgelegenheidsgroei publieke sector
Inmiddels is ook een einde gekomen aan de hoge groei van de werkgele-genheid in de publieke sector. Genoodzaakt door de ongunstige econo-mische conjunctuur en met het oog op de toekomstige kosten van de vergrijzing, werden in de regeerakkoorden van de kabinetten Balkenende I en II omvangrijke bezuinigingen afgekondigd. In een aantal overheids-sectoren moet de werkgelegenheid aan het eind van de huidige kabinets-periode zijn afgenomen. Dit geldt met name voor rijk en defensie. Als gevolg van de doorwerking van bezuinigingen via het Gemeente- en Provinciefonds1is er ook voor gemeenten en provincies minder geld beschikbaar. De aanzienlijke groei van het arbeidsvolume bij het rijk in 2001 en 2002 is in 2003 omgezet in een kleine daling. De werkgelegenheid bij de provincies kromp met bijna 2 procent en bij defensie nam de werkgelegenheid in 2003 met bijna 4 procent af (tabel 7.1). Bij gemeenten vertaalden de bezuinigingen zich in 2003 nog niet naar een afnemende werkgelegenheid (+2 procent). Voor een aantal overheidssectoren, waaronder politie en het onderwijs, kwam extra geld beschikbaar. De
1Doorwerking naar de Gemeente- en Provin-ciefondsen gaat volgens de methode van de gecorrigeerde netto rijksuitgaven. Als de rijks-uitgaven met een bepaald percentage vermin-deren, werkt datzelfde percentage door in de Gemeente- en Provinciefondsen.
werkgelegenheid in het onderwijs steeg in 2003 met 2,2 procent (PO, VO en BVE) en bij de politie daalde de werkgelegenheid.
Figuur 3.1 Ontwikkeling van de werkgelegenheid (arbeidsjaren), per kwartaal 1996–2004.
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 -4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
Overheid Zorg en Welzijn Markt
Bron: CBS.
Hoewel de economische groei sinds de tweede helft van 2003 is aange-trokken, verwacht het CPB1voor 2004 een verdere afname van de werkgelegenheid in de marktsector. Pas in 2005 wordt weer een kleine groei van de werkgelegenheid verwacht. Voor de collectieve sector wordt in 2004 en 2005 een geringe toename van de werkgelegenheid voorzien.
Minder banen, minder vacatures: de werkloosheid loopt op
Bij een lagere of negatieve werkgelegenheidsgroei doen zich minder baanopeningen voor. Er hoeven minder werknemers geworven te worden. Dit komt tot uitdrukking in de lagere aantallen openstaande en moeilijk vervulbare vacatures (figuur 3.2). In 1999 werd het hoogste aantal moeilijk vervulbare vacatures (per 100 banen) in de marktsector bereikt.
Daarna werd een geleidelijke daling ingezet, gevolgd door een forse daling in 2002. De groeispurt van de publieke sector in 2001 ging gepaard met de nodige – moeilijk vervulbare – vacatures.
Aantal vacatures weer rond niveau 1997
Door de economische recessie is het aantal vacatures en moeilijk
vervulbare vacatures inmiddels zowel in de markt als bij overheid en zorg en welzijn gedaald tot op of onder het niveau van 1997. Het tekort aan arbeidskrachten, bijvoorbeeld in het onderwijs en de zorg, is sterk afgenomen. De daling van het aantal vacatures in 2002 was het sterkst in functies waarvoor een algemene (niet-beroeps) opleiding is vereist.
Verhoudingsgewijs was de vraag naar werknemers met een beroepsop-leiding minder gedaald (VBO technisch en economisch, HBO economisch en verzorgende beroepen). In absolute termen was de daling van het aantal vacatures in 2003 het grootst in zorg en welzijn, onderwijs en gemeenten.
1Centraal Plan Bureau, Centraal Economisch Plan 2004, Den Haag.
Werkloosheid loopt verder op De sterke vermindering van het aantal vacatures ging de afgelopen jaren niet gepaard met een vermindering van het (nieuwe) arbeidsaanbod.
Daarom liep de werkloosheid snel op. Het UWV verstrekte eind 2003 ruim 280 000 WW-uitkeringen, 37% meer dan eind 2002. Inmiddels is ook bij de overheid een stijging van het aantal uitkeringen merkbaar (tabel 7.20).
Omdat het arbeidsaanbod ook in 2004 en 2005 sneller groeit dan de vraag naar arbeidskrachten, wordt de arbeidsmarkt in de komende jaren nog ruimer en neemt de werkloosheid verder toe.
Figuur 3.2 Ontwikkeling van openstaande vacatures en moeilijk vervulbare vacatures (per 100 banen) per sector, 1997–2004 per kwartaal.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
0%
1%
2%
3%
4%
Markt Zorg Overheid
MVV Markt MVV Zorg MVV Overheid
bron: CBS
Ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid nemen af
Het voorkomen van arbeidsuitval als gevolg van ziekte en arbeidsonge-schiktheid staat hoog op de agenda van het kabinet. Uitval brengt aanzienlijke kosten met zich mee en vermindert het arbeidspotentieel. In het Hoofdlijnenakkoord heeft het kabinet zwaar ingezet op terugdringing van het ziekteverzuim in de sectoren politie, onderwijs en zorg en welzijn De politiekorpsen hebben hierover afspraken gemaakt met de minister van BZK, ook over de (financiële) gevolgen als doelstellingen niet worden behaald.
Ziekteverzuim gedaald In de vorige Trendnota Arbeidszaken Overheid werd reeds geconstateerd dat de extra inspanning in de arbozorg sinds 2000, samen met de
teruglopende economische conjunctuur een daling van het ziekteverzuim heeft veroorzaakt. Ook in 2003 daalde het ziekteverzuim. Dit geldt zowel voor de markt en zorg en welzijn als voor de overheid (tabel 7.11).
Overheidssectoren hebben een slecht imago ten aanzien van ziekte-verzuim. Uit onderzoek van BZK1 en het CBS2blijkt echter dat de omvang van het ziekteverzuim bij de overheid meevalt als men rekening houdt met een aantal autonome factoren die het ziekteverzuim beïnvloeden. De
1Ziekteverzuim bij de overheid: een mythe, in: Trends, Cijfers en Actualiteiten nr.26, Min BZK, november 2003.
2CBS, Sociaal-economische trends, 2004 aflevering 1, blz 65 ev.
belangrijkste factoren zijn de omvang van de organisatie en het feit dat bij de overheid ook werknemers meetellen die langer dan een jaar ziek zijn.
Na correctie voor deze twee factoren is het ziekteverzuim bij de overheid vergelijkbaar of zelfs iets gunstiger dan bij bedrijven in de marktsector.1
Arbeidsongeschiktheidsituatie overheid relatief gunstig
Ook de langdurige arbeidsuitval in de vorm van arbeidsongeschiktheid daalt. Het UWV verwacht eind 2004 bijna 775 000 WAO-uitkeringen te verstrekken. Eind 2003 waren dat 787 000 uitkeringen. Dat is een afname van het totale aantal WAO-uitkeringen met 12 000, een iets minder sterke daling dan in 2003. De daling is vooral het gevolg van de Wet Verbetering Poortwachter (WVP) die nu twee jaar in werking is en het effect van premiedifferentiatie (PEMBA). In de WVP wordt een behoorlijke inzet geëist van zowel de werkgever als de zieke werknemer om zo snel mogelijk het werk te hervatten. Ook met betrekking tot de arbeidsonge-schiktheid is de situatie bij de overheid niet ongunstig. De overheid kent een verhoudingsgewijs lagere arbeidsongeschiktheid. Dit geldt in mindere mate ook voor zorg en welzijn. De daling van het aantal WAO’ers bij de overheid is sterker dan in de zorgsector en de markt. Deze sterkere daling is, zo valt in figuur 3.3. te zien, een gevolg van een lage instroom in de WAO in combinatie met een relatief hoge uitstroom uit de WAO. Voor gedetailleerde in- en uitstroomgegevens naar overheidssectoren wordt verwezen naar de bijlagen van deze nota (tabel 7.13 tot en met 7.18).
Figuur 3.3 Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen: instroom, lopend, uitstroom 1999 – 2003. Aantallen per 100 verzekerden (instroom, lopend) respectievelijk per 100 WAO’ers (uitstroom).
Overheid Zorg &
1Met ingang van 1 januari 2004 geldt de Wet verlenging loondoorbetalingverplichting bij ziekte. Voor het bedrijfsleven wordt het ziekte-verzuimpercentage over twee jaar berekend.
Dit impliceert een kleine verhoging van het ziekteverzuim. Daarmee zal een deel van het statistische verschil in ziekteverzuimpercen-tages tussen de marktsector en de overheid verdwijnen.
Aanscherping schattingsbesluit Per 1 oktober 2004 vindt de aanscherping van het schattingsbesluit plaats.
Bijna alle huidige WAO’ers jonger dan 55 jaar worden opgeroepen voor een herkeuring. Op basis van simulaties van het ministerie van SZW1is de verwachting dat ongeveer 20 procent van de volledig arbeidsongeschik-ten, gedeeltelijk arbeidsgeschikt zal worden verklaard. Het aandeel volledig arbeidsongeschikten in de instroom daalt van 57 naar circa 45 procent. De instroom van volledig arbeidsongeschikten bij de overheid zou dan dalen van 34 naar 27 procent. Ook voor gedeeltelijk arbeidsonge-schikten zal de herkeuring waarschijnlijk resulteren in een grotere mate van arbeidsgeschiktheid.2In dat geval zal een substantieel deel van herkeurde gedeeltelijk arbeidsongeschikten recht hebben op een WW- of een bijstandsuitkering. Omdat overheidssectoren eigenrisicodragers zijn, leidt een dergelijke toename van voormalig overheidspersoneel in de WW tot een stijging van de WW-lasten.
De verschillen in samenstelling van populaties van arbeidsongeschikten bij overheid, zorg en welzijn en de markt, zullen naar verwachting van invloed zijn op sectorale ontwikkelingen als gevolg van de nieuwe regelgeving ten aanzien van arbeidsongeschiktheid. In enkele jaren is het aandeel arbeidsongeschikten met een psychische aandoeningen bij de overheid gedaald van 40 naar 35 procent. In de markt- en zorgsectoren is dit aandeel lager en min of meer stabiel. In het nieuwe WAO-stelsel is de Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten (IVA) voor psychisch volledig arbeidsongeschikten slechts in uitzonderingsgevallen toegan-kelijk. Dit betekent voor overheidspersoneel dat in de toekomst een verhoudingsgewijs grotere instroom in de regeling Werkhervatting Gedeeltelijke Arbeidsgeschikten (WGA) verwacht wordt.
Tevreden ambtenaren
Tevredenheid in alle overheids-sectoren gestegen
De arbeidstevredenheid van werknemers bij de overheid is duidelijk toegenomen. In 2002 gaf 73 procent aan tamelijk tot zeer tevreden te zijn.
In 2000 was dat nog 65 procent.3De toename van tevredenheid deed zich voor in alle overheidssectoren (rijk, onderwijs, rechterlijke macht,
gemeenten, provincies, waterschappen, defensie en politie). Over vrijwel alle aspecten van het werk – onder meer beloning, inhoud van het werk, mate van zelfstandigheid, baanzekerheid en wijze van leidinggeven – is het overheidspersoneel in 2003 positiever dan in 2000.4In de afgelopen jaren hebben overheidswerkgevers zich duidelijk ingespannen voor de verbetering van hun arbeidsmarktpositie. Daarnaast is ook de econo-mische conjunctuur van invloed op de tevredenheid van werknemers. In tijden van onzekerheid over de arbeidsmarkt zijn werknemers meer tevreden met de baan die zij hebben. De algemene arbeidstevredenheid bij de overheid en in zorg en welzijn was in 2002 hoger dan in de marktsector, in 2000 was dit nog omgekeerd.5
... maar tevredenheid over het management kan beter.. .
Uit onderzoek blijkt dat de algemene tevredenheid van werknemers hoger is als zij te spreken zijn over de inhoud van het werk en de mate van zelfstandigheid die zij hebben.6Daarna komt de factor «waardering van het management». Werknemers die tevreden zijn over de wijze van leidinggeven en het personeelsbeleid, zijn vaker ook in het algemeen tevreden over hun werk. Daarnaast dragen tevredenheid over beloning, arbeidsomstandigheden en de combinatie van arbeid en zorg ook bij aan de algemene tevredenheid.
1Ontwerpvoorstel van wet Werk en Inkomen naar arbeidsvermogen, versie: 19 april 2004 pag. 124, ministerie van SZW, Den Haag.
2Voor de gehele populatie van arbeidsonge-schikten wordt door SZW een gemiddelde daling van de mate van arbeidsongeschiktheid verwacht van 10 procentpunten tot 64 procent.
3Personeelsonderzoek 2002, Ministerie van BZK, Den Haag, 2003.
4Personeelsonderzoek 2003, Ministerie van BZK, Den Haag, 2004.
5Aanbodpanel 2000 en 2002, Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek, Tilburg.
6Steijn, B,De rol van het management bij arbeidssatisfactie en mobiliteit, in: Personeels-en Mobiliteitsonderzoek Overheidspersoneel 1999–2002, Ministerie van BZK, Den Haag, 2003.
Managementtevredenheid Als aangrijpingspunt van beleid is de tevredenheid over de inhoud van het werk van minder belang. De tevredenheid daarover is in alle overheids-sectoren namelijk erg groot. Er is meer aanleiding om te kijken naar de bijdrage van het management aan de tevredenheid. De tevredenheid over inhoud en zelfstandigheid scoren in rapportcijfers uitgedrukt een zeer ruime voldoende. Aan het management geven de overheidswerknemers slechts een magere voldoende. Dit gebrek aan waardering is het sterkst bij defensie, politie en rijk.
De tevredenheid met de stijl van leidinggeven blijkt in grote mate samen te hangen met de algehele tevredenheid met de baan. Een laaggewaar-deerde stijl van leidinggeven is voor een groot aantal ambtenaren een belangrijke reden om op zoek te gaan naar een andere baan. Doorvragend naar de wijze van leidinggeven, blijkt dat coachende (empathische) vormen van leidinggeven, samengaan met een hogere tevredenheid over de leidinggevende. Over de meer directieve aspecten van de stijl van leidinggeven is men niet erg te spreken. De leidinggevende bij de overheid scoort minder op het zorgen voor een goede taakverdeling en het geven van duidelijke opdrachten.
Agressie op de werkplek ... en veel medewerkers krijgen met agressie te maken
Bijna eenderde van de medewerkers bij de politie heeft met agressie op de werkplek te maken. In het voortgezet onderwijs is dat één op de vijf werkenden. In andere overheidssectoren schommelt dit percentage tussen de 5 en de 15 procent. In ziekenhuizen heeft één op de drie personeelsleden in 2002 en 2003 bloot gestaan aan fysiek geweld en/of serieuze bedreigingen. Agressie is zelden een reden om op zoek te gaan naar een andere baan. Wel is de tevredenheid van deze werknemers over allerlei aspecten van hun werk beduidend lager dan bij werknemers die niet met agressie te maken hebben.
Conclusie: huidige wervingspositie overheid geen groot probleem
Over de aantrekkelijkheid als werkgever hoeft de overheid zich op korte termijn geen zorgen te maken. In vergelijking met de situatie in 1999 tot 2001, is er voor het beperkte aantal nieuwe banen een veel groter
arbeidsaanbod beschikbaar. De tevredenheid van het huidige personeel is toegenomen en de hoeveelheid inzetbare arbeid bij de overheid neemt toe door de dalende trend in ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid.
Kortom: op korte termijn zal de overheid weinig last hebben van de concurrentie van de marktsector. De knelpunten in de collectieve sector deden zich voor toen de werkgelegenheid bij de overheid, in zorg en welzijn en de marktsector gedurende een aantal jaren flink toenam, er veel vacatures open stonden en de concurrentie dus groot was. Dit neemt niet weg dat ook op korte termijn er wel degelijk knelpunten in de personeels-voorziening kunnen ontstaan. In individuele onderwijsinstellingen kan een grote leeftijdsgebonden uitstroom van leerkrachten in specifieke vakken bijvoorbeeld tot problemen leiden bij het aantrekken van vervangers.