Hiërarchische sturing kan, ondanks de naam, ook de vorm hebben van selectieve sturing
die zich kenmerkt door ingrijpen van de overheid op bepaalde nauwkeurig te kiezen punten. De rijksoverheid grijpt selectief in op cruciale beleidsonderdelen en laat voor het overige ruimte voor optimale marktwerking.
N e t w e r k s t u r i n g
¬ In deze benadering is er sprake van een netwerk van wederzijds afhankelijke partijen met ieder hun eigen machtspositie, invloedsmogelijkheden en middelen. ¬ De partijen zijn van elkaar afhankelijk en niet in staat om aan anderen hun wil
op te leggen. Ook voor de centrale overheid geldt dat zij voor de realisatie van haar doelstellingen afhankelijk is van andere partijen. De overheid is dan ofwel medespeler in het netwerk ofwel de regisseur ervan. Bij het laatste is de rol van de overheid het verbeteren van de condities voor samenwerking en het proberen om relevante partijen te mobiliseren en samen te brengen in een tijdelijk organi-satorisch kader.
¬ Centraal staat de totstandkoming van een gezamenlijke probleemoplossing gericht op de problematiek van een sector of gebied binnen de randvoorwaarden van nationale kaders. De overheid is niet verantwoordelijk voor het halen van bepaalde inhoudelijke doelen.
¬ De formulering van de beleidsontwikkeling en de uitvoering daarvan zijn niet vooraf bepaald, maar worden vastgesteld in interactieprocessen waarin informa-tie, doelen en middelen worden uitgewisseld. Er is sprake van een gezamenlijke formulering en implementatie van beleid. Hierin is veel variatie mogelijk en ook de mate waarin de doelen door de overheid zijn vastgesteld kan verschillen. Vaak is de overheid wel de initiatiefnemer en heeft ze grote invloed op de procedure en inhoud.
¬ Er is sprake van interactie tussen overheid en andere partijen, gekenmerkt door overleg en onderhandeling, hetgeen bijvoorbeeld resulteert in beleidsplannen en convenanten.
De laatste tijd hebben ontwikkelingen op het terrein van netwerksturing de aan-dacht waarbij ook het autonoom bepalen van doelen door de overheid en het vaststellen ervan in het politieke proces ter discussie komt te staan.
De sturing van een duurzame samenleving
De samenwerking van de overheid met andere partijen in verschillende fasen van het beleidsproces kan zich al eerder en intensiever voordoen. Termen als interactieve beleidsvorming en co-productie20van beleid doen op dit terrein hun intrede. Interactieve beleidsvorming is hierbij een paraplubegrip, dat zich in verschillende vor-men kan voordoen.
Casus Valkenbos-zuid: co-productie van gemeentelijk beleid met vallen en opstaan
In de Haagse wijk Valkenbos-zuid constateren begin jaren negentig zowel gemeente als bewoners verloedering. Nieuwe plannen moeten worden gemaakt. Er moet meer fundamenteel worden ingegrepen, echter op zo’n manier dat in de wijk draagvlak voor het beleid bestaat. Om de inbreng van bewoners te garande-ren richt de gemeente een platform op waarin iedere wijkbewoner zitting kan nemen. Op datzelfde moment kiest de gemeente echter voor één van de steden-bouwkundige plannen. Bewust wordt nagelaten om deze plannen aan de bewo-ners te melden. Men wil voorkomen dat de wijk het imago van sloopwijk krijgt en men is bang dat de bewoners, als ze vernemen van de sloopplannen, ongerust worden en niet meer opbouwend zullen meedenken over de toekomst van de wijk. Het plan lekt uit en zorgt voor grote onrust in de wijk. Het gevolg is veel wantrouwen jegens de gemeente en weinig geloof in inspraak. Over de uitgangs-punten bestaat op dat moment wel overeenstemming maar niet over de concrete invulling. De gemeente besluit dat er opnieuw plannen ontwikkeld moeten wor-den, maar nu werkelijk met de bewoners. De gemeente blijft verantwoordelijk voor de keuzen die worden gemaakt, het platform is verantwoordelijk voor de inbreng van ideeën en suggesties vanuit de wijk. Uiteindelijk bestaat bij het plat-form een meerderheid voor de gemeentelijke plannen en worden de afspraken tussen het platform en de wethouder juridisch vastgelegd in een convenant. Het ambtelijk projectbureau vindt het plan uit stedenbouwkundig opzicht niet de beste keuze maar steunt het plan omdat bewoners en de wethouder zich er goed in kunnen vinden. Het beleidsplan wordt vervolgens in de gemeenteraad vastge-steld.
Bron: Openbaar Bestuur, 1998/1
20
Deze termen zijn met name geïntroduceerd door bestuurskundigen, als V.J.J.M. Bekkers, P.H.A. Frissen e.a. in onder meer Sturingsconcepties en instrumenten in het milieubeleid, op zoek naar vormen van co-productie, Tilburg 1996.
Z e l f s t u r i n g
¬ In deze benadering is sprake van (lokale) partijen en organisaties van gelijk-gestemden met hetzelfde doel en is machtsverschil ogenschijnlijk van onder-geschikt belang.
¬ Het zelfsturend vermogen van organisaties staat centraal: de rol van de centrale overheid beperkt zich tot het faciliteren van en het creëren van voorwaarden voor een onbelemmerd verloop van de gewenste processen en het versterken van de autonomie van deze partijen. Maatregelen die hierbij passen zijn deregulering, decentralisatie en privatisering.
¬ Uitgangspunt blijft de centraal geformuleerde politieke visie (globale doelstel-ling), maar voor de operationalisering en invulling hiervan nemen de (lokale) partijen en organisaties zelf het initiatief, waarbij hun problematiek en hun behoeften centraal staan.
¬ Op basis van autonome beslissingen en wederzijdse aanpassing worden de inhoud en het proces van het beleid door de partijen zelf ad hoc bepaald en wordt de implementatie van het beleid georganiseerd.
¬ Het gaat hier om lokale partijen met hun eigen belangen, percepties en doelen, die werken met onderlinge afspraken en concrete projecten om dit te bereiken. In de bestuurskunde wordt in dit kader in plaats van zelfsturing ook wel gespro-ken van meta-sturing, netwerkmanagement of facilitaire sturing21. Deze sturing is niet inhoudelijk van aard maar richt zich op de wijze en de organisatie van sturing in maat-schappelijke verbanden. Voorbeelden zijn sturing op input en output, gezamenlijke beeldvorming, structurering en procedurering (kwaliteitsvoorschriften).
Op de ideaaltypische indeling hiërarchische sturing, netwerksturing en zelfstu-ring zijn vele varianten mogelijk en in de loop van de tijd zijn dan ook allerlei nuance-verschillen en mengvormen ontstaan. Zo maakt Ringeling22een onderscheid in selectieve sturing naast integrale of klassieke sturing; sturing op hoofdlijnen; en facilitaire sturing. Deze benadering komt grofweg overeen met de aanduiding van Snellen23in de metafo-ren: de overheid als souffleur, als regisseur, en als inspiciënt. Ook worden in de literatuur
21
Zie I.T.M. Snellen, Boeiend en geboeid, oratie, Alphen aan den Rijn 1987; P.H.A. Frissen, Zelfregulering en besturingsconcepties, in: P. Eijlander e.a. Overheid en zelfregulering, Zwolle 1993, p. 169-176; J.F.M. Koppenjan e.a. Netwerkmanagement in het openbaar bestuur, over de mogelijkheden van overheidsstu-ring in netwerken, Den Haag 1993; en J.H. de Baas, Bestuurskunde op hoofdlijnen, Groningen 1995; A.B. Ringeling, Sturing van het milieubeleid, een advies over de bestuurskundige aspecten van de tussenrap-portage voor het blok sturing van het NMP3, Den Haag 11 juni 1997.
22
A.B. Ringeling, Sturing van het milieubeleid, een advies over de bestuurskundige aspecten van de tus-senrapportage voor het blok sturing van het NMP3, Den Haag 11 juni 1997.
23
De sturing van een duurzame samenleving
verschillende betekenissen toegekend aan dezelfde begrippen. Bij het begrip zelfsturing wordt bijvoorbeeld de mate waarin de overheid invloed heeft verschillend aangeduid24. Een bekende mengvorm is de in het milieubeleid geïntroduceerde sturingsfiloso-fie ‘zelfregulering binnen kaders’. Zelfregulering binnen kaders doet een beroep op het zelfoplossend vermogen van de samenleving, waarbij de overheid vooraf de problemen en doelstellingen formuleert (hiërarchische sturing). De implementatie kan geschieden door de overheid met andere partijen (netwerksturing) of door andere partijen alleen (zelfsturing). Zelfregulering binnen kaders is dus een combinatie van hiërarchische sturing en netwerksturing of zelfsturing. Op deze mengvormen komt de Raad in hoofdstuk 4 terug.
Samenvattend worden dus verschillende wijzen van beleidsvoering onderkend waarbij de positie van de overheid en maatschappelijke partijen steeds een andere is. Wat opvalt bij de alternatieve denkrichtingen - ten opzichte van hiërarchische sturing - is de aandacht voor de context waarin wordt gestuurd en de maatschappelijke variëteit. De overheid is niet altijd (of minder) de hoofdrolspeler in het beleidsveld, maar heeft in bepaalde situaties ook een rol naast of temidden van andere partijen. Een toenemende invloed van andere partijen betekent echter niet noodzakelijkerwijs een afnemende invloed van de centrale overheid25, maar veeleer een andere overheid.
2 . 3 . 2 S t u r i n g s i n s t r u m e n t e n
In discussies over sturing krijgen naast de verschillende filosofieën ook de moge-lijke sturingsinstrumenten ruime aandacht. Met name in de jaren zestig en zeventig bestond er grote belangstelling voor instrumenten. Dit heeft geleid tot diverse theorieën over vormen van instrumenten in de jaren tachtig. In deze paragraaf wordt een beschrij-ving gegeven van deze sturingsinstrumenten en mogelijke indelingen in instrumentenfa-milies.
Bij sturingsinstrumenten of beleidsinstrumenten gaat het om alle middelen die door de (rijks)overheid kunnen worden gebruikt ter bevordering van het bereiken van een of meer doelstellingen, oftewel ter beïnvloeding van maatschappelijke en bestuurlijke processen. De centrale veronderstelling is dat verschillende typen van instrumenten op hun eigen wijze de bestuursactiviteiten structureren, problemen oplossen, effectief zijn etc. Welke instrumenten worden gekozen hangt af van het verloop van het proces van
24
Dit bleek bijvoorbeeld tijdens een conferentie over dit thema van de gezamenlijke Europese adviesra-den, gehouden op 24/25 oktober 1997 in Vinkeveen, zie Focal Information Service - Fifth Conference of European Environmental Councils, Report, 1997. Dit verslag is verkrijgbaar bij het secretariaat van de VROM-raad.
25