Het proces: chronologie en resultaten

4. Het proces: chronologie en resultaten

Toen eind 2006 de Slotakkoorden waren gesloten, brak een transitie-periode aan: één land moest worden ontbonden, twee nieuwe landen moesten worden gesticht, drie eilanden zouden de status krijgen van openbare lichamen van Nederland. Dit complexe proces zou moei-zaam verlopen. De spanningen liepen allengs op, aan beide zijden van de oceaan; sfeer, tempo en overtuiging kwamen onder druk te staan.

In oktober en november 2006 waren afspraken gemaakt over de nieuwe verhoudingen — na vaak lange en moeizame onderhandelin-gen en op basis van de nodige politieke inschikkelijkheid, over en weer. Het aanvankelijke optimisme over een snelle voltooiing zou echter algauw afbrokkelen. De ambitie om de nieuwe structuur op 1 juli 2007 in werking te laten treden, bleek niet realistisch. Volgende streefdata, 15 december 2008 en daarna 1 januari 2010, bleken even-min haalbaar. 10 oktober 2010 werd de uiteindelijke ontknoping van het staatkundig vernieuwingsproces. Omdat het aanvankelijk brede politieke en publieke draagvlak aan beide zijden van de oceaan gaan-deweg was verminderd, bleef het tot op het laatste moment onzeker of de onderhandelende partijen werkelijk de magische datum van 10/10/10 zouden halen. Het risico van een mislukking lag steeds op de loer.

Uiterst ingewikkeld bleek het tegelijkertijd opereren op verschil-lende maar onderling samenhangende trajecten. Daarbij moest het proces onder moeizame politieke gesternten volbracht worden. Re-gelmatige bestuurswisselingen op land- en eilandniveau dreigden meermalen het draagvlak voor eerdere afspraken uit te hollen en zo de ontwikkelingen te vertragen. De door Nederland gestelde randvoor-waarden voor het slagen van het proces — betere rechtshandhaving, efficiënter bestuur en financiële deugdelijkheid op de eilanden — zet-ten het proces onder druk, maar kwamen regelmatig ook zelf weer onder grote druk te staan.

Complicerend was ook dat er van meet af aan aanmerkelijke

me-180

Gedeeld Koninkrijk

ningsverschillen bestonden tussen de Nederlandse en de Caraïbische delegaties over de betekenis van autonomie en zelfbeschikkings-recht, dat sommige eilanden over de afspraken referenda hielden of voorbereidden, dat ambtelijke en politieke processen door elkaar heen liepen, en dat het onderlinge vertrouwen ook belemmerd werd door het ontbreken van werkelijk als gemeenschappelijk functione-rende en aldus ook ervaren Koninkrijksorganen. Desondanks kon de vereiste Rijkswetgeving voor de nieuwe verhoudingen slechts worden vastgesteld bij volledige consensus tussen alle partijen.

Gaande het proces zouden de tegenstellingen binnen de Antilliaan-se politiek scherpere vormen aannemen — eerst vooral op Curaçao, waar de oppositie klaagde over ‘neokolonialisme’ en ‘rekolonisatie’, later ook op Sint Maarten en Bonaire. Maar in de Nederlandse poli-tiek veranderde de sfeer eveneens. Ondanks aanhoudend optimisme van de zijde van de bewindvoerders — al te vaak werd gesproken van een ‘historische doorbraak’ — nam in het parlement het enthousi-asme voor de operatie gaandeweg af. De Slotverklaring had in no-vember 2006 nog kunnen rekenen op kamerbrede steun, inclusief de toen net aangetreden pvv. In 2009 en 2010 bestond die brede steun niet meer. Vooral Sint Maarten werd een parlementair zorgenkind-je — maar ook voor ondersteunende maatregelen zoals de schuldsa-nering kalfde de steun in de Kamer af. Ten slotte dreigde het vallen van het vierde kabinet-Balkenende (cda, PvdA en cu), begin 2010, de beoogde afsluiting van het proces in dat jaar onmogelijk te maken.

Aruba stond nog steeds grotendeels buiten het proces — al moest dit land wel betrokken worden bij sommige Rijkswetgeving, zoals die voor het Gemeenschappelijk Hof van Justitie en de wijziging van het Statuut. Bovendien legde Balkenende iv in zijn coalitieakkoord het streven vast om met Aruba soortgelijke afspraken te maken als met Curaçao en Sint Maarten, onder meer over de rechtshandhaving en overheidsfinanciën. Aruba’s grondhouding in dit alles was zowel af-houdend als constructief: zolang de eigen autonome positie niet werd aangetast, zou het alle medewerking verlenen aan de staatkundige veranderingen van de andere eilanden. Maar de vrees dat deze zou-den leizou-den tot een verslechtering van de eigen status, maakte dat de regering van mep-premier Nel Oduber vooral afstand hield. De aflos-sing van de wacht onder de meer op Nederland georiënteerde avp-premier Mike Eman bracht hier uitkomst.

Zo bezien was het op zijn minst opmerkelijk dat op 10/10/10 alle benodigde wetgeving gereed was om de nieuwe Koninkrijksconstella-tie in werking te laten treden: de basiswetgeving voor de drie nieuwe openbare lichamen van Nederland was rond, het land de Nederlandse Antillen was ontmanteld en Curaçao en Sint Maarten kregen groen

181

4. Het proces: chronologie en resultaten

licht om zelfstandige landen binnen het Koninkrijk te worden — zij het op verschillende terreinen nog onder Haags toezicht. Een grote stap, maar niet onomkeerbaar. Vijf jaar na dato zal een evaluatie van de nieuwe verhoudingen moeten aantonen of deze hybride structuur werkbaar is of wellicht wijziging behoeft. Intussen zegde het minis-terie van bzk, op aandrang van het Nederlandse parlement, in 2009 toe een toekomstvisie op het Koninkrijk voor te bereiden. Want die, zo wordt breed gevoeld, ontbreekt nog altijd.

De start van de transitiefase, zonder Curaçao

Eind 2006, onder het rompkabinet-Balkenende iii, waren de ‘histori-sche akkoorden’ gesloten. Met de ‘K3’ (kleine drie, de latere bes) was overeengekomen dat de door deze eilanden gewenste directe banden met Nederland zouden worden ingevuld via de status van openbaar lichaam van Nederland, en dus onder de Grondwet kwamen te val-len — de eilanden zouden aldus een bijzondere positie krijgen, maar uitdrukkelijk geen bijzondere gemeente worden. Vervolgens waren in de Slotverklaring van 2 november 2006 voor de ‘G2’ (grote twee, Curaçao en Sint Maarten) criteria vastgelegd op het gebied van rechtshandhaving, deugdelijk bestuur en overheidsfinanciën. Cura-çao en Sint Maarten zouden hun landsstatus binnen het Koninkrijk krijgen zodra aan alle voorwaarden was voldaan. Voor de inrichting van beide trajecten — K3 enerzijds, G2 anderzijds — moesten vóór 1 februari 2007 stappenplannen worden opgesteld. Minister voor Be-stuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties Atzo Nicolaï zette vlak voor de kabinetswisseling, in februari 2007, zijn handtekening onder een ‘Overgangsakkoord’. Maar Curaçao ontbrak onder de verdrags-partijen.

Tot grote ontsteltenis van zowel de Antilliaanse coalitiepartijen als Den Haag wees de eilandsraad van Curaçao in de nacht van 29 novem-ber 2006, aangemoedigd door luidruchtige demonstranten buiten het raadsgebouw, de Slotverklaring af als een ‘koloniaal construct’.

Dit was temeer een onverwachte tegenslag omdat ook de man, die ten tijde van de onderhandelingen deel uitmaakte van het kabinet-De Jongh-Elhage, zich bij terugkomst van de delegatie op Curaçao tegen het akkoord uitsprak. De partij distantieerde zich nu, geconfronteerd met heftige lokale oppositie en uit onvrede met het triomfalisme van de par. Achteraf wordt over deze opstelling van de man verschillend geoordeeld. De voorstemmers betichten de man van woordbreuk;

vanuit de partij zelf wordt echter met grote stelligheid tegengespro-ken dat haar vertegenwoordiger tijdens de onderhandelingen, Urvin

182

Gedeeld Koninkrijk

Macaay, zich expliciet zou hebben uitgesproken vóór de Slotverkla-ring. Humphrey Senior, man-prominent en thans plaatsvervangend gevolmachtigde minister van Curaçao, betoogt dat Macaay zelf niet ondertekende en direct na de ondertekening vertrok met de vroegere man-leider, Don Martina. Zeker is wel dat de opstelling van de man ook intern voor verdeeldheid zorgde. Grand old man Don Martina betreurde het afwijzen zeer en trok zich terug als adviseur van het Curaçaose bestuurscollege.1

De Curaçaose afwijzing werd in Den Haag ervaren als een grote teleurstelling. Er werd echter ‘geen millimeter ruimte’ geboden om te heronderhandelen. Den Haag achtte het akkoord optimaal, vol-gens Nicolaï had het zelfs een ‘veel betere constructie’ opgeleverd dan de status aparte van Aruba.2 Dat Curaçao zichzelf nu buitenspel zette, noemde de bewindsman weliswaar ‘onverantwoord’ tegenover de bevolking, maar dit hoefde geen vertraging op te leveren voor de overige eilanden. In de Kamer bevestigde Nicolaï dat de maatrege-len, ook op financieel gebied, voor de K3 en Sint Maarten volgens het afgesproken schema uitgevoerd zouden worden; desnoods kon het Antilliaanse staatsverband alleen nog uit Curaçao blijven bestaan.

Deze take it or leave it-houding richting Curaçao kon rekenen op de steun van de voltallige Kamer. Intussen werd Nicolaï van ambtelijke

Betoging tegen ‘rekolonisatie’ door Nederland en het ‘verraad’ van de par tijdens de toetsings-rtc in Willemstad, 15 december 2008.

183

4. Het proces: chronologie en resultaten

zijde gewaarschuwd dat door de afwijzing van de Slotverklaring, en daarmee van de schuldsanering, Curaçao al op korte termijn in grote geldproblemen zou komen. Hoger toezicht op de financiële situatie zou dan ‘onontkoombaar’ worden. De situatie werd nog complexer door aanhoudende conflicten rond het migratiedossier.3

Dat de Slotverklaring in de Curaçaose politiek, en daarmee in de gehele eilandelijke samenleving, als een splijtzwam ging fungeren, werd duidelijk in de aanloop naar de eilandsraadverkiezingen van april 2007. Voorstanders van de afspraken met Nederland kwamen lijnrecht te staan tegenover de partijen die de voorwaarden voor de schuldsanering — onder meer financieel toezicht — opvatten als een vorm van rekolonisatie, terwijl ook de afspraken op het gebied van de rechtshandhaving veel weerstand opriepen. Op dit laatste terrein was de grote steen des aanstoots de in de Slotverklaring overeenge-komen bevoegdheid van de Nederlandse minister van Justitie om op Koninkrijksniveau aanwijzingen te geven aan de, gezamenlijke, An-tilliaanse procureur-generaal.4

Maar waar de oppositie opnieuw wilde onderhandelen om gun-stiger voorwaarden te bedingen — wellicht in de naïeve hoop op een ruimhartiger Nederlandse opstelling onder een nieuw kabinet na de Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2006 — werd binnen de directie kr verwacht dat het nieuwe kabinet juist strenger zou zijn.

Een ambtelijke nota noemde dan als mogelijke Nederlandse pun-ten voor heronderhandeling het komen tot Rijkswetgeving in plaats van de overeengekomen consensusrijkswetgeving rond financiën en rechtshandhaving, het opnemen van een aanwijzingsbevoegdheid voor de minister van Justitie in het Statuut en het (gedeeltelijk) te-rugschroeven van de afspraken rond de schuldsanering.5

Het dwarsliggen van Curaçao bracht Nicolaï niet van zijn koers.

Tijdens Topoverleg van de vijf eilanden en de Antilliaanse regering, op 11 en 12 januari 2007, werd besloten dat de vier eilanden het staat-kundig traject zouden voortzetten zonder Curaçao. Vervolgens resul-teerden gesprekken tussen de bewindsman, de eilandsbesturen en het land de Nederlandse Antillen in de afspraak om op 12 februari 2007 een rtc te organiseren. Aruba zou als waarnemer worden uit-genodigd, maar ook Curaçao — in de hoop dat dit land in spe zich dan later weer soepel bij het proces zou kunnen aansluiten.

Tijdens deze rtc moesten onder meer de stappenplannen bekrach-tigd worden, de regie van het proces worden vastgelegd en de tran-sitiedatum worden besproken.6 Interdepartementaal Haags overleg had intussen duidelijk gemaakt dat 2009 een ‘logisch’ transitiejaar bleef, ook omdat voor de kleine eilanden niet alle regelgeving als een

‘big bang’ zou worden ingevoerd: om de overgang niet te abrupt te

184

Gedeeld Koninkrijk

maken, zou de Antilliaanse wetgeving aanvankelijk grotendeels blij-ven gelden in de nieuwe situatie, om pas langzamerhand plaats te maken voor Nederlandse.7

Het werd uiteindelijk geen rtc maar een bestuurlijk overleg, dat op 12 februari plaatsvond te Sint Maarten, tussen het land de Ne-derlandse Antillen, Sint Maarten, Bonaire, Saba en Sint Eustatius.

Curaçao was aanwezig als waarnemer; Aruba onder Oduber had deel-name ‘niet opportuun’ geacht.8 In zijn opening gaf Nicolaï het belang van de conferentie weer: de eerdere afspraken moesten nu worden geconcretiseerd om de onomkeerbaarheid van het proces te marke-ren — een hard signaal richting Curaçao.

De minister was ambtelijk geadviseerd in te stemmen met de voor-liggende stappenplannen, hoewel de daarin voorgestelde transitie per 1 juli 2008 werd bestempeld als ‘onrealistisch’. Het tijdpad moest met minstens een jaar verschoven worden; bovendien mocht het niet gaan om ‘een fatale datum’, er kon alleen sprake zijn van een ‘streefdatum’. Pas op een slot-rtc, waar zou worden getoetst of beide toekomstige landen werkelijk aan alle normen voldeden, zou de definitieve datum kunnen worden vastgesteld — in de tussentijd moest de inhoud het tempo bepalen. Vooropstond dat het proces vooral zorgvuldig en transparant moest verlopen.9

Het politiek overleg verliep constructief en werd dezelfde dag nog afgesloten met een door alle partijen ondertekend Overgangs-akkoord: een uitwerking van de eerdere afspraken, op onderdelen aangevuld, inclusief stappenplannen.10 Een van de hoofdpunten be-trof het loslaten van de in het Hoofdlijnenakkoord van oktober 2005 genoemde maar onhaalbaar gebleken transitiedatum van 1 juli 2007.

Die werd nu anderhalf jaar uitgesteld, naar 15 december 2008, Ko-ninkrijksdag — waarmee ook werd vastgehouden aan één moment van overgang voor alle eilanden. Aanvankelijk hadden de meeste ei-landen de nieuwe status willen laten ingaan op hun respectievelijke feestdagen, verspreid over het kalenderjaar. Koninkrijksdag 2008 im-pliceerde volgens Nicolaï nog steeds een ‘ambitieus’ tijdschema, dat vooral de politieke wil benadrukte om gezamenlijk, met volle inzet, de staatkundige veranderingen voor te bereiden.11

Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid werd vormgegeven met de instelling van een Politieke Stuurgroep Staatkundige Verande-ringen en een voorbereidende Ambtelijke Regiegroep.12 De stap-penplannen dienden als uitgangspunt voor de inrichting van het traject. Het stappenplan voor Sint Maarten zou worden uitgevoerd binnen twee ambtelijke projectgroepen: ‘Financiën’ en ‘Rechtsple-ging, Rechtshandhaving en Constitutionele Zaken’ (prrc).13 Voor de bes-eilanden — de betiteling ‘K3’ was van het toneel gewerkt nadat

185

4. Het proces: chronologie en resultaten

de Statiaanse adviseur Xavier Blackman erachter was gekomen dat een succesvolle Vlaamse meisjespopgroep onder dezelfde naam door het leven ging — werd een projectgroep ‘Wet Openbare Lichamen Bo-naire, Sint Eustatius en Saba’ (wolbes) in het leven geroepen. Daar-naast zou de v-rtc een rol houden bij het toetsen aan de vastgestelde criteria van de constituties van de nieuwe landen, de wet- en regelge-ving en de implementatie daarvan.

Het andere hoofdpunt uit het Overgangsakkoord betrof de schuld-sanering. Na de Nederlandse toezegging bij de start-rtc om een oplossing te bieden voor de schuldenproblematiek en de afspraken in de Slotverklaring over de voorwaarden, werd nu vastgelegd hoe het grootste deel van de geconsolideerde schuld van het land en de eilandgebieden — gefaseerd — gesaneerd zou worden en welke bedra-gen daarmee gemoeid waren. In totaal trok Nederland in het Over-gangsakkoord bijna een half miljard euro uit — ook voor financiële ondersteuning van projecten met zichtbare gevolgen voor de bevol-king op de korte termijn (‘quick wins’ in de sociale sfeer).14 Ten op-zichte van de Slotverklaring bood Nederland geen extra middelen aan voor de schuldsanering, die — het bedrag was mede afhankelijk van koersverschillen en zou pas in 2010 duidelijk worden — uiteindelijk 1,7 miljard euro zou omvatten. Wel werden verplichtingen versneld overgenomen en was er ruimte voor eenmalige begrotingssteun aan de vier eilanden.

Als Curaçao in een later stadium alsnog zou aanhaken, kon het eveneens profiteren van de beschikbare middelen. Intussen hoefde het eiland echter niet te rekenen op sanering van zijn meerderheids-aandeel (circa driekwart) in de staatsschuld. De Nederlandse in-zet — een lijn die in december 2006 met minister van Financiën Gerrit Zalm was afgestemd — was dat Curaçao, zolang het de Slotverklaring niet onderschreef, niet mocht profiteren van de afspraken met het land de Nederlandse Antillen.15 Overigens zou pas formeel worden overgegaan tot sanering van de geconsolideerde schulden van het land en de eilandgebieden nadat het financieel toezicht bij wet gere-geld was. Want, in de woorden van Nicolaï: ‘Als de schuldenlast nu al wordt overgenomen, is Nederland zijn ultieme drukmiddel kwijt.’16

Voor Sint Maarten, Saba, Sint Eustatius en Bonaire werd met het Overgangsakkoord — door Nicolaï bestempeld als ‘een doorbraak in het Koninkrijk’ — formeel gestart met de transitiefase. In de Cura-çaose politiek begon het besef door te dringen dat wijziging van de Slotverklaring geen optie was en dat het land in spe weer aanslui-ting moest zien te vinden bij het proces. Nicolaï beklemtoonde dat de deur permanent openstond; de Slotverklaring lag vast, maar over de uitwerking ervan kon gesproken worden.17

186

Gedeeld Koninkrijk

De terugkeer van Curaçao, voortdurende impasses

Nog afgezien van de afzijdigheid van Curaçao hadden de onder Ni-colaï vastgelegde afspraken veel open einden. NiNi-colaïs opvolgster, cda-staatssecretaris Ank Bijleveld-Schouten, zou daaraan nog een onverwacht zware dobber hebben. Het op 22 februari 2007 aangetre-den vierde kabinet-Balkenende bevestigde in zijn regeerakkoord de bestuurlijke herinrichting van de Nederlandse Antillen en de daar-bij behorende verdieping van de samenwerking op het gebied van de

‘rechtshandhaving, goed bestuur, sociale voorzieningen, onderwijs en Nederlandse taal, overheidsfinanciën’. Met Aruba streefde het kabinet, als gezegd, ‘overeenkomstige afspraken’ na.18 Bijleveld zette de beleidslijn van haar voorganger onverkort voort: de Slotverkla-ring bleef ononderhandelbaar. Daarover liet zij tijdens haar kennis-makingsbezoek aan de eilanden, eind maart 2007, geen misverstand bestaan.19

Allerwegen werd met spanning uitgekeken naar de eilandsraadver-kiezingen van 20 april op het sterk gepolariseerde Curaçao, met als inzet het al dan niet alsnog accorderen van de Slotverklaring. Ter-wijl op de Bovenwinden en Bonaire de regerende partijen hun positie behielden, vormde de verkiezingsuitslag op Curaçao een bedreiging voor het proces. Hoewel de par van premier De Jongh-Elhage, die de Slotverklaring onverkort was blijven steunen, als grootste uit de bus kwam, behaalde zij met haar coalitiegenoten geen meerderheid in de eilandsraad — die bleef voorbehouden aan de ‘autonomiepartijen’ die zich tegen de afspraken met Den Haag hadden gekeerd.

Hoewel de uiteindelijke formatie op Curaçao gunstig zou uitval-len voor de voortgang en dus ook Den Haag goed uitkwam — de par kreeg als grootste partij het initiatief en slaagde erin de flink terug-gevallen fol uit het ‘antikamp’ los te weken — was duidelijk dat de weerstand tegen de Slotverklaring niet genegeerd kon worden, ook niet door Den Haag.20 Op 4 mei ondertekenden par, fol en pnp, samen goed voor een krappe meerderheid van 11 van de 21 zetels, een Intentieverklaring om een bestuurscollege te vormen met als streven de samenwerking met Nederland weer op de rails te zetten. Op 21 mei 2007 werd het bestuurscollege daadwerkelijk gevormd.21

De nieuwe eilandsraad stemde in de nacht van 6 op 7 juli alsnog in met de gehele Slotverklaring, met twaalf stemmen voor en zeven tegen. De aanvaarding verliep niet zonder slag of stoot. De zeven-tien uur durende vergadering werd verstoord door betogers en een bommelding, en moest ten slotte worden verplaatst. Bovendien wa-ren er nog steeds inhoudelijke vragen en bedenkingen. In een tweede raadsbesluit kreeg het bestuurscollege instructie om zes ‘pijnpunten’

187

4. Het proces: chronologie en resultaten

nader met de Koninkrijkspartners te bespreken — vooral rond de af-spraken op het vlak van justitie, politie, financieel toezicht en de con-sensusrijkswetten.22

De Curaçaose oppositie was teleurgesteld en boos, bij de andere partijen was de opluchting groot. Curaçao, hoewel verscheurd, deed weer mee aan de ontmanteling. Bijleveld kon nu ook met dit eiland gaan praten over een Overgangsakkoord als volgende stap in de op-heffing van de Antillen. Gedeputeerde van Staatkundige Structuur Zita Jesus-Leito zou al snel overeenkomstige afspraken vastleggen als eerder met de andere vier eilanden waren gemaakt: op 28 au-gustus sloot Curaçao zich met het ‘Toetredingsakkoord’ aan bij het

De Curaçaose oppositie was teleurgesteld en boos, bij de andere partijen was de opluchting groot. Curaçao, hoewel verscheurd, deed weer mee aan de ontmanteling. Bijleveld kon nu ook met dit eiland gaan praten over een Overgangsakkoord als volgende stap in de op-heffing van de Antillen. Gedeputeerde van Staatkundige Structuur Zita Jesus-Leito zou al snel overeenkomstige afspraken vastleggen als eerder met de andere vier eilanden waren gemaakt: op 28 au-gustus sloot Curaçao zich met het ‘Toetredingsakkoord’ aan bij het