Stand van zaken
Het Nederlandse vluchtelingenbeleid is gebaseerd op enkele internationale en Europese verdragen. Nederland heeft het Vluchtelingenverdrag van Genève
() en in aanvulling daarop het Protocol van New York () onderte-
kend. Daarmee verplicht Nederland zich asielzoekers op te nemen en te beschermen, die volgens het Verdrag als vluchteling moeten worden erkend. Vanaf het midden van de jaren tachtig reizen steeds meer personen die hun land zijn ontvlucht, op eigen gelegenheid naar Nederland of andere westerse landen. Zij vragen hiermee, zonder de tussenkomst van het Hoge
Commissariaat van de Vluchtelingen (VN), rechtstreeks bij de overheid van het land van aankomst de vluchtelingenstatus aan. Veel westerse landen vin- den het noodzakelijk toelatingscriteria op te stellen om vluchtelingenstromen aan te kunnen. In Nederland zijn deze criteria vastgelegd in de Vreemde- lingenwet.
De Vreemdelingenwet is in ingrijpend gewijzigd, met name voor wat
betreft de verdere ontwikkeling van een restrictief toelatingsbeleid. Het asiel- beleid wordt hierin vooral benaderd vanuit de optiek van de beheersbaarheid van het vluchtelingenprobleem en de verbetering van de asielprocedure (met name van de beslissing in eerste aanleg). De actuele knelpunten in het vreemdelingenbeleid zijn de lange asielprocedures, met name vanwege de mogelijkheden om in beroep te gaan, de opvang van asielzoekers, de terug- keer van afgewezen asielzoekers en illegalen.
Nederland is door de eenwording van Europa ook gebonden aan bepalingen die genomen zijn om het vluchtelingenvraagstuk beheersbaar te kunnen maken. Het gaat dan om de bepalingen rondom het vrije verkeer van goede- ren en mensen, zoals die in het Schengenakkoord zijn vastgelegd en in het Verdrag van Dublin verder zijn aangescherpt. Er wordt naar gestreefd om zo spoedig mogelijk te komen tot gemeenschappelijke criteria om asielzoekers wel of niet toe te laten en evenwichtig over de landen te verdelen.
Nederland is in het asielbeleid dus gebonden aan verschillende kaders die de (nationale) beleidsruimte te boven gaan en daarmee ook beperken: interna- tionale en bilaterale verdragen, het Schengenakkoord, naast de Nederlandse wetgeving en de jurisprudentie.
Het vluchtelingenvraagstuk is zeer gevoelig voor maatschappelijke opvat- tingen, zowel in politieke kringen als bij belangengroeperingen. Het gaat hier immers om een probleem dat van de ene kant humanitair van aard is, maar dat aan de andere kant strikte en zakelijke regelgeving vereist. Het
maatschappelijk draagvlak in Nederland lijkt inmiddels opgeschoven in de richting van meer restrictieve regelgeving. In het regeerakkoord wordt het
RMO
33
Integratie in perspectief
Nederlandse asielbeleid voor de toekomst in hoofdlijnen geschetst aan de hand van een drietal uitgangspunten:
* Er moet rekening gehouden worden met het gegeven dat er altijd mensen op de vlucht zullen zijn. Er zal een visie ontwikkeld dienen te worden over de gevolgen van de continue stroom asielzoekers op de Nederlandse samenleving.
* Het restrictieve toelatingsbeleid blijft gehandhaafd, onder het motto ‘streng en rechtvaardig’. De Vreemdelingenwet zal worden aangepast ten behoeve van een snellere procedure.
* De maatregelen dienen in overeenstemming te zijn met de internationale vluchtelingenverdragen en mensenrechtenverdragen. Ze dienen tevens om de asielzoekersstroom naar en in Europa op evenwichtige wijze te verde- len.
Knelpunten en dilemma’s
Thans beleeft het asielvraagstuk een verhoogde politieke actualiteit. De nadruk van de discussie ligt daarbij op het toelatingsbeleid en op procedures van administratieve aard. De Raad wil zich in deze discussie niet begeven omdat de toelatingsproblematiek als zodanig slechts zeer gedeeltelijk te maken heeft met maatschappelijke integratie, de speciale gezichtshoek van de Raad.
In plaats daarvan wil hij zich beperken tot het signaleren van een aantal knel- punten. In de eerste plaats wil hij een aantal opmerkingen maken over de mogelijkheden en grenzen van elk Nederlands asielbeleid; in de tweede plaats wil hij een aantal principiële dilemma’s aangeven waar het beleid mee te maken heeft; en in de derde plaats wil hij enkele opmerkingen maken en aanbevelingen formuleren met betrekking tot nieuwkomers die een verblijfs- titel hebben gekregen. Tot slot zal de Raad enkele opmerkingen plaatsen over de invloed van het asielbeleid op de besluitvorming ten aanzien van het inte- gratiebeleid.
Het kernpunt van het asielprobleem lijkt de grote omvang van de asielstroom te zijn. Aan de basis van de verhoogde politieke en maatschappelijke onrust op dit punt ligt veelal een cijfer dat op een hoge of tegenvallende instroom wijst. Deze onrust roept om nieuw, veelal restrictief beleid.
De Raad wil er in dit verband op wijzen dat, op langere termijn bezien, de mogelijkheden voor de Nederlandse overheid om de stroom op beslissende wijze te sturen beperkt zijn. Daarvoor zijn drie redenen aan te geven. Het toekomstige toelatingsbeleid zal sterk afhankelijk zijn van wat op dit ter- rein in het verband van de Europese Unie zal worden besloten. Uiteraard heeft Nederland daar een stem in, maar het zal geen overwegende stem zijn. Verder zijn de toekomstige stromen vooral afhankelijk van de ontwikkelingen in andere landen, met name de landen waar de vluchtelingen vandaan komen. Oorlogen, politieke vervolging, natuurlijke rampen en blijvende armoede zijn factoren die niet alleen de immigratiedruk op Nederland zullen verhogen, maar die ook het humanitaire appèl op een ruimhartig toelatings-
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
RMO
34
beleid zullen versterken. Ten slotte bestaat er op dit terrein een ruimte tussen officieel beleid en werkelijke resultaten. Hoewel de Raad de indruk heeft dat bijvoorbeeld een restrictief toelatingsbeleid wel degelijk de immigratiestroom doet verminderen, is hij anderzijds van mening dat deze maatregelen in de praktijk verre van sluitend zijn. Veel immigranten zullen toch binnen- komen, enige tijd illegaal zijn en na enige tijd meestal toch een legale status krijgen. Het is niet goed voorstelbaar dat dit in een moderne rechts- en verzorgingsstaat anders zou kunnen.
De zin van de relativering van de mogelijkheden van de Nederlandse over- heid -die niet nieuw is- kan gelegen zijn in de distantie die zij schept tegen- over de soms wat erg overheersende politieke actualiteit, en verder in het feit dat zij kan bijdragen tot realisme ten aanzien van de verwachtingen die men van een nationaal toelatingsbeleid kan hebben.
Het asielbeleid heeft naar de mening van de Raad te kampen met enkele meer en minder duidelijke gegevenheden, waarvan sommige zich manifeste- ren als dilemma’s van vrij principiële aard.
Het eerste dilemma is dat een streng toelatingsbeleid uiteindelijk de toe- stroom van illegale vreemdelingen verhoogt. Met name de grote steden krij- gen dan te maken met een groep gemarginaliseerde mensen bij uitstek. Het illegalenvraagstuk is een vraagstuk met een dubbel gezicht: vanwege de illega- le status is de beleidsruimte klein, maar de groep is weer van dermate grote omvang dat de overheid (m.n. de lokale overheid) toch genoodzaakt zal zijn maatregelen van humanitaire aard te treffen.
Het tweede dilemma is dat ieder toelatingsbeleid afgestemd moet worden op dat van andere Europese landen. Zou dat niet gebeuren dat zou de toestroom zich altijd concentreren op dat land waar de kans toegelaten te worden het grootst is.
Het derde dilemma bestaat daarin dat er een onoplosbare tegenstelling bestaat tussen wens en realiteit. Aan de ene kant is er de wens asielzoekers normale bezigheden toe te staan en deze zo goed en snel mogelijk in de Nederlandse samenleving te integreren (via scholing, toestemming om arbeid te verrichten), aan de andere kant moeten echter de mogelijkheden open gelaten worden om de aanvrage te weigeren en de betrokkene terug te sturen. Ten vierde: het lijkt niet mogelijk de toelatingsprocedure belangrijk te ver- korten en tegelijk de administratieve en juridische zorgvuldigheid te handha- ven. Dit geldt zolang als het de asielvrager is toegestaan de uitslag van de procedure in Nederland af te wachten.
Het vijfde dilemma: vergaande maatregelen als de Koppelingswet verliezen veel van hun betekenis als ze niet afgedwongen blijken te kunnen worden. Wat gebeurt er met de illegaal die door de Koppelingswet wordt getroffen? Zal hij op illegale wijze inkomsten verwerven? En als dat niet het geval is: laat de lokale overheid hem dan aan zijn lot over? Is de uitvoering van uitzet- procedures op grote schaal wel mogelijk?
Ten slotte dient de overheid er rekening mee te houden dat het niet mogelijk is de komst van mensen (arbeidsmigranten) die niet de officiële status-
RMO
35
Integratie in perspectief
aanvraag indienen, tegen te gaan. Ondanks de snellere asielprocedures, het tegenhouden aan de grens en het beleid van uitsluiting dient de nationale overheid te rekenen op een toestroom van via internationale netwerken van mensensmokkel binnengekomen illegalen.
Inburgeringsbeleid
De meeste vluchtelingen zijn in de leeftijdsgroep van - jaar. Zij hebben
reeds een opleiding gevolgd en werkervaring opgedaan in het land van her- komst. Juist voor deze groep is het uitermate moeilijk om tot de arbeids-
markt toe te treden: in bleek ruim % van de nieuwkomers met een
verblijfstitel na drie jaar nog van een bijstandsuitkering te leven. De Raad vindt het van groot belang voor deze grote en groeiende groep nieuwkomers een brug te bouwen van inburgering naar integratie op de arbeidsmarkt. Het belangrijkste beleidsinitiatief op dit terrein is de Wet Inburgering
Nieuwkomers. Deze wet, die van toepassing is op elke nieuwkomer, omvat een inburgeringsprogramma met onderwijs in het Nederlands; maatschappe- lijke oriëntatie en beroepsoriëntatie; alsmede maatschappelijke begeleiding en trajectbegeleiding. Het feit dat het inburgeringsprogramma een verplichtend karakter heeft en zowel een sociaal-economische als een sociaal-culturele invalshoek kent, spreekt de Raad bijzonder aan.
Het is belangrijk dat de inburgering een follow-up krijgt die de nieuwkomer begeleidt naar een plaats binnen een scholingssysteem of een plaats op de arbeidsmarkt. Het is verder belangrijk dat met name op stedelijk niveau meer aandacht gegeven wordt aan opleidings- en werkgelegenheidsprogramma’s die aansluiten op de verschillende niveaus van de vluchtelingen. Het standaard- aanbod van inburgeringscursussen op één niveau gaat voorbij aan de verschil- len in achtergrond en toerusting van vluchtelingen en andere nieuwkomers. Het gevoerde asielbeleid heeft gevolgen voor het maatschappelijk draagvlak van het minderhedenbeleid in het algemeen. Het gevaar bestaat immers dat de negatieve indruk die de asielzoekersproblematiek bij het grote publiek achterlaat over wordt gedragen op de etnische groeperingen in het algemeen. Een ondoorzichtig asielbeleid en lange asielprocedures scheppen een negatief beeld. Hetzelfde geldt voor de jachtige sfeer waarin dit beleid zich afspeelt. Het aantal vluchtelingen is van betekenis voor de mogelijkheden om een effectief inburgeringsbeleid te kunnen voeren.
Naast de betekenis van het aantal vluchtelingen voor het inburgerings- en integratiebeleid, is tevens de aard en de uitvoering van het asielbeleid van belang voor de inburgeringseisen die gesteld en de -mogelijkheden die gebo- den kunnen worden.
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
RMO
36