De opkomst van D’66 en Nieuw Links en de instelling van Staatscommissie-Cals/Donner
Was in 1958 nog door de staatscommissie en de regering besloten om geen electorale hervormingen door te voeren, omdat uit onderzoek was gebleken dat de kiezer helemaal geen verandering wilde, zo kwam het thema electorale hervorming een kleine tien jaar later weer terug op de agenda. Waar in de jaren dertig en vijftig de verslechterende relatie tussen kiezer en gekozene centraal stond, ging het nu om de invloed (of het gebrek eraan) van kiezers op beleidsvorming en regeringsvorming. Onder de kiezer bestond veel onvrede over het gesloten politieke systeem, dat onduidelijkheid veroorzaakte bij de kiezer: men kon niet op voorhand vaststellen welke partijen een regering zouden vormen. Zo werden op basis van één verkiezingsuitslag tussen 1963 en 1967 drie verschillende kabinetten gevormd: kabinet- Marijnen, kabinet-Cals en kabinet-Zijlstra. 130 Wat veel kiezers echter nog frappanter vonden, was het feit dat deze kabinetten ook nog eens van samenstelling verschilden: respectievelijk centrumrechts (con- fessionelen en VVD), centrumlinks (confessionelen en PvdA) en centrum (enkel confessionelen, dit betrof een rompkabinet).
De gebeurtenissen rondom de val van het kabinet-Cals (1965-1966) pakten uiteindelijk desastreus uit voor de KVP. In de nacht van 13 op 14 oktober 1966 diende KVP-fractievoorzitter Norbert Schmel- zer (1921-2008) tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen een motie in tegen het financieel-eco- nomisch beleid van het kabinet onder leiding van zijn partijgenoot.131 Deze motie (die door een meer- derheid werd gesteund, waaronder bijna de
gehele KVP-fractie) werd door minister- president Jo Cals (1914-1971, KVP) uitge- legd als een motie van wantrouwen: het ka- binet zag zich gedwongen haar ontslag aan te bieden. Deze nacht werd al snel de ‘Nacht van de “lange messen”’ (De Tele-
graaf) of de ‘Nacht van moties en emoties’
(Algemeen Handelsblad) gedoopt, maar de naam die zou blijven hangen was de ‘Nacht van Schmelzer’, omdat de KVP-fractie- voorzitter het kabinet van zijn partijgenoot
Afbeelding 1. ‘De Nacht van Schmelzer’ door Opland
130 Bos, ‘Een “zuiver en billijk” stelsel?’, 103.
131 ‘Nacht van moties en emoties. Ministers pakten hun tassen en gingen heen’, Algemeen Handelsblad (14-10-
Cals onderuit had gehaald. 132 De KVP zou onder meer door deze gebeurtenissen bij de volgende ver- kiezingen in 1967 dan ook acht zetels verliezen.133
Niet alleen de onvrede over het politieke systeem zorgde ervoor dat electorale hervormingen weer op de agenda van het parlement kwamen te staan. Veel onrust werd veroorzaakt door het feit dat partijen niet langer konden steunen op een vaste electorale basis.134 Hier kunnen twee redenen voor aangewezen worden: oude voormannen als Willem Drees (1886-1988, PvdA), Pieter Oud (1886-1968, VVD) en Carl Romme (1896-1980, KVP), die louter door hun gezag en bekendheid altijd veel stemmen binnen haal- den, vertrokken uit de politiek; en de toenemende deconfessionalisering en ontzuiling zorgden voor veel verschuivingen binnen het electorale landschap. De Franse politicoloog Manin beschrijft deze gebeur- tenissen in de representatieve democratie als een verschuiving van een ‘partijendemocratie’ naar een ‘toeschouwersdemocratie’: kiezers identificeerden zich niet langer met partijen, maar gingen zich iden- tificeren met individuele politici die hun vertrouwen konden wekken.135 De massale opkomst van de audiovisuele media speelde hierin een zeer belangrijke rol: welbespraakte politici konden tijdens (ver- kiezings)debatten laten zien wat ze in huis hadden en de performance van politici werd dus veel belang- rijker. Zo verhuisden bijvoorbeeld veel mensen met een laag inkomen, die ontevreden waren over de (naar hun mening elitaire) PvdA, naar de Boerenpartij onder leiding van de kleurrijke en welbespraakte Hendrik Koekoek (1912-1987): deze partij kwam in 1963 met drie zetels de Kamer binnen en wist in 1967 zelfs zeven zetels te bemachtigen.136
Deze ontwikkelingen in ogenschouw nemend schreven zesendertig links-liberale intellectuelen op 10 september 1966 een appel aan ‘iedere Nederlander die ongerust is over de ernstige devaluatie van onze democratie’.137 Hierin schreven zij: ‘Wij zijn van mening dat ons staatsbestel bedroevend functio- neert’.138 Zij zagen in dat dreigen met electoraal verlies – dat partijen door zouden maken als een nieuwe partij werd opgericht – de enige manier zou zijn om het functioneren van het parlementaire stelsel op de parlementaire agenda te krijgen. Op 14 oktober 1966, de dag na de Nacht van Schmelzer, richtten deze intellectuelen dan ook de partij D’66 op (vanaf 1985 D66), met als reden:
‘[De] oprichting vond plaats omdat de ideologieën van de bestaande partijen geen ant- woord meer geven op de vragen die ons bezighouden. Velen zouden liever hun stem
132 ‘Nacht van moties en emoties. Ministers pakten hun tassen en gingen heen’, Algemeen Handelsblad (14-10-
1966), 4; en ‘De nacht van de “lange messen”’, De Telegraaf (15-10-1966), 7.
133 J. Bosman en A. van Kessel, Parlementaire geschiedenis van Nederland (Amsterdam, 2011), 117. 134 Bos, ‘Een “zuiver en billijk” stelsel?’, 102.
135 Manin, The principles of representative government, 206-234.
136 Bosman en Van Kessel, Parlementaire geschiedenis van Nederland, 117-118.
137 D’66, Appèl aan iedere Nederland die ongerust is over de ernstige devaluatie van onze democratie (Amster-
dam, 1966), 1.
uitbrengen op grond van een moderne visie op heden en toekomst dan op grond van politiek gezien verouderde beginselen.’139
De verkiezingen van 1967 betekenden een spectaculaire winst voor de nieuwkomer: D’66 behaalde ze- ven Kamerzetels. De links-liberale intellectuelen waren echter niet de enigen die ontevreden waren met het politieke bestel. Vanaf 1966 trad er binnen de PvdA een vernieuwingsbeweging op, voornamelijk bestaande uit leden van de zogenaamde babyboomgeneratie, omdat de partij naar hun mening te ondui- delijk was geworden in haar uitgangspunten.140 Deze beweging noemde zichzelf Nieuw Links en vond dat de partij te vaak conservatieve kenmerken vertoonde en zij ‘in haar doen en laten de democratie onvoldoende recht deed wedervaren’.141 Door de juiste interne posities te veroveren wist Nieuw Links veel invloed te verwerven in de PvdA.142 Beide bewegingen weerspiegelden de onvrede over het poli- tieke bestel die in de samenleving leefde.
Programma D’66 en Tien over Rood
D’66 stelde in haar beginselprogramma dat radicale democratisering nodig was. De kiezer moest én een directe band hebben met de gekozene in het parlement én rechtstreeks zijn regering kunnen kiezen.143 De argumentatie die hierachter schuilging was als volgt: D’66 stelde dat de burger in een democratie ‘zo direct als maar mogelijk zou moeten beslissen over de behartiging van de publieke zaak’ en omdat de publieke zaak zowel aan de regering als het parlement overgelaten werd, moest de burger ook in staat worden gesteld om beide instituten direct te verkiezen.144 Voor de verkiezing van het parlement moest volgens de partij een vorm van het districtenstelsel worden ingevoerd. De evenredige vertegenwoordi- ging had namelijk een verstard partijenstelsel opgeleverd, wat met zich meebracht dat de politiek zeer ondoorzichtig werd.145 Een nieuw kiesstelsel zou volgens D’66 moeten voldoen aan bepaalde eisen, waaronder versteviging van de band tussen kiezer en gekozene en een kiesstelsel waarin alle Kamer- leden op gelijke basis verkozen werden. Een gemengd stelsel zou dus niet de voorkeur van D’66 genie- ten. Het meervoudige districtenstelsel voldeed het beste aan de door D’66 gestelde eisen, omdat het nog steeds een zekere mate van representativiteit bevatte en het hielp in het creëren van een directe band.146 Zonder deze directe band was de verantwoordingsplicht niet mogelijk, terwijl deze wel een belangrijke eigenschap zou moeten zijn van een representatieve democratie.
139 D’66, Programma van de politieke partij Democraten ’66 (Amsterdam, 1966), 1.
140 H. van den Doel en H. Lammers (red.), Tien over rood. Uitdaging van Nieuw Links aan de PvdA (Amster-
dam, 1966), 7.
141 Ibidem, 7.
142 Parlement & Politiek, ‘Staatkundige vernieuwingen in de jaren zestig’ < http://www.parle-
ment.com/id/vh8lnhrq7ybe/staatkundige_vernieuwing_in_de_jaren> [geraadpleegd op 10-08-2016].
143 D’66, Programma D’66, 3. 144 Ibidem, 3.
145 Ibidem, 5. 146 Ibidem, 6.
Nieuw Links kwam in 1966 met een vergelijkbaar standpunt: ‘Ieder volksvertegenwoordiger dient de plicht te worden opgelegd tot openbare verantwoording, die kan worden afgedwongen.’147 Om deze verantwoordingsplicht te introduceren achtte zij een herziening van het kiesstelsel onvermijdelijk. Het moest duidelijk zijn namens wie de volksvertegenwoordiger optrad en dit was in het evenredige kiesstelsel niet mogelijk.
Staatscommissie-Cals/Donner
Door de spectaculaire entree van D’66 en de opkomst van Nieuw Links kwamen staatsrechtelijke ver- nieuwingen in het middelpunt van de belangstelling te staan. Het kabinet-De Jong besteedde in zijn regeringsverklaring op 18 april 1967 dan ook aandacht aan de vernieuwingsdrang:
In brede kringen van ons volk leeft, wat betreft het constitutionele bestel, een verlangen naar vernieuwing. De richting waarin de veranderingen zouden moeten gaan, is echter niet steeds duidelijk. Het kabinet heeft voor dit algemene verlangen een open oog en begroet deze belangstelling als een verheugend teken.148
Om deze richting te onderzoeken werd op 26 augustus 1967 bij Koninklijk Besluit een staatscommissie ingesteld. In het eerste rapport van de staatscommissie werd benadrukt dat de commissie inzag dat het volk verlangde naar hervormingen. Dientengevolge was de belangrijkste taak van de commissie om ‘de Kieswet en de Grondwet te vernieuwen, om deze passend te maken voor het huidige Nederlandse volk’.149 De commissie moest advies uitbrengen over de omvang en aard van een eventuele grondwets- vernieuwing, de verhouding tussen kiezer-gekozene en regering-parlement.150 Onderwerpen die daartoe behoorden waren de gekozen minister-president, de kieswet, het kiesstelsel, het referendum en het volks- initiatief.151 De commissie moest voor de nieuwe verkiezingen van 1971 een (interim-)rapport uitbren- gen inzake het kiesstelsel, zodat eventuele wijzigingen op tijd doorgevoerd konden worden.152 Als er nog wijzigingen aangebracht moesten worden voor de verkiezingen van 1971, moesten deze vanzelf- sprekend binnen artikel 91 van de Grondwet passen: ‘De Tweede Kamer bestaat uit honderd en vijftig leden, gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen gren- zen.’
De commissie (bestaande uit wetenschappers en politici, maar geen enkel Kamer- of regeringslid) werd voorgezeten door twee politieke zwaargewichten: oud-minister-president en KVP’er Jo Cals
147 Van den Doel en Lammers, Tien over rood, 21. 148 HTK 1967, Buitengewone zitting 18 april 1967, 27.
149 Staatscommissie-Cals/Donner, Eerste rapport van de staatscommissie van advies inzake de grondwet en de
kieswet (’s-Gravenhage, 1968), 21.
150 Ibidem, 27.
151 Parlement & Politiek, ‘Staatscommissie-Cals/Conner’ < http://www.parlement.com/id/vh8lnhrqlywz/staats-
commissie_cals_donner> [geraadpleegd op 10-8-16].
(1914-1971) en ARP’er André Donner (1918-1992), rechter voor het Europese Hof van Justitie en te- vens lid van Staatscommissie-Teulings/Donner.153 Opvallend was dat de partij die het meest aandrong op een herziening van de Kieswet, D’66, maar één lid in de commissie had: Hans Gruijters (1931-2005). De PvdA, en daarmee dus ook Nieuw Links, was beter vertegenwoordigd: vier PvdA’ers namen zitting in de commissie.154
Het kiesstelsel en de kieswet
Op 14 september, tijdens de installatie van de commissie, refereerde minister-president Piet de Jong (1915-2016, KVP) nog maar eens aan de taakstelling van de commissie:
De commissie die in 1958 de vraag van het meest wenselijke kiesstelsel nog eens heeft nagegaan, kwam tot de conclusie, dat ons kiesstelsel op de evenredige vertegenwoor- diging zou moeten blijven berusten. Aan u om na te gaan of dit antwoord ook nog het antwoord van circa 1970 kan zijn.155
In 1968 kwam de commissie al met haar interim-rapport. Daarin was te lezen dat de grootst mogelijke meerderheid van de commissie van mening was dat een wijziging van het staatsbestel altijd binnen het parlementaire stelsel moest passen. Met andere woorden, de regering zou moeten steunen op een meer- derheid in het parlement. Een systeem waarbij de regering los zou staan van het parlement (denk bij- voorbeeld aan een presidentieel systeem), behoorde dus niet tot de mogelijkheden.156
Een meerderheid van de commissie kwam al snel tot de conclusie dat het bestaande stelsel niet goed functioneerde. Enkele kritiekpunten werden genoemd: ten gevolge van het lijstenstelsel zou de band tussen kiezer en gekozene vervagen; het lijstenstelsel gaf te veel macht aan de kleine groep die de lijsten samenstelde; en evenredige vertegenwoordiging gaf onvoldoende stimulans tot meerderheidsvor- ming voorafgaande aan verkiezingen.157 Dit was wel het geval onder het districtenstelsel van voor 1917, toen partijen vaak een stembusakkoord moesten sluiten, waardoor in de Kamer voorheen twee hoofd- richtingen ontstonden.158 Hoewel deze stembusakkoorden door velen (bijvoorbeeld Kuyper en Domela Nieuwenhuis) vaak als onzedelijk werden gezien, ontblootte het stelsel van evenredige vertegenwoor- diging steeds meer een veelheid van politieke richtingen in de Tweede Kamer, waardoor veel kiezers ontevreden waren over het onduidelijke gesloten politieke systeem.
153 Staatscommissie-Teulings/Donner is vernoemd naar Jan Donner (1891-1981, ARP), medevoorzitter van de
commissie en de vader van André Donner, de voorzitter van Staatscommissie-Cals/Donner.
154 Cals/Donner, Eerste rapport staatscommissie grondwet en kieswet, 8-9. 155 Ibidem, 14-15.
156 Ibidem, 24. 157 Ibidem, 26-29. 158 Ibidem, 26.
Over de oplossing voor deze problemen was de commissie niet eensgezind. Vijf conservatieve leden – behorende tot de VVD (twee leden), KVP, GVP en één partijloze ambtenaar – waren tegen een herziening van het kiesstelsel. Zij stelden dat de Kieswet genoeg mogelijkheden gaf aan de politieke partijen om deze problemen op te lossen. Zo konden ze voor de verkiezingen hun krachten bundelen, waardoor de kiezer ook meer te zeggen kreeg over de kabinetsformatie.159 De andere leden stelden echter dat de bundeling van krachten een mate van samenwerking veronderstelde die in het bestaande stelsel niet aanwezig was en ook nooit zou zijn, omdat partijen open wilden houden met wie zij zouden willen regeren.160 Zij verlangden dan ook het kiesstelsel aan te passen. Omdat deze leden in de meerderheid waren, besloot de commissie een drietal mogelijke aanpassingen te onderzoeken die allemaal betrekking hadden op het verdelen van het land in een aantal kiesgebieden.161 Volgens de commissie moest wel een voorbehoud worden gemaakt wat betreft het verdelen van het land in kiesgebieden. Zo was niet elk stelsel van meervoudige districten aan te duiden als een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, omdat dit afhankelijk zou zijn van het aantal districten en de te verdelen zetels in de districten.162 Hoe meer districten, hoe kleiner het aantal zetels per district (aan het aantal Kamerzetels, 150, werd niets veranderd), hoe minder de evenredigheid. Deze grens zou echter zeer moeilijk vast te stellen zijn, waar- door elke variant getoetst moest worden aan de Grondwet.
Een van de varianten, de vorming van achttien kiesgebieden die samen zouden vallen met de achttien bestaande kieskringen, werd als ongrondwettelijk gezien. Zo zouden de kiesgebieden Middel- burg en Assen respectievelijk maar drie en vier zetels te verdelen hebben en daarmee zouden deze dis- tricten niet evenredig vertegenwoordigd zijn.163 Dit zag de commissie als ongrondwettelijk, omdat de evenredigheid te veel in het geding zou komen. Padafhankelijkheid speelde dus ook hier weer een be- langrijke rol, waardoor de discussie in Staatscommissie-Cals/Donner niet geheel vrijblijvend werd ge- voerd: ondanks dat het bestaande stelsel niet goed functioneerde, was de commissie van mening dat de aanpassingen binnen de Grondwet moesten passen en dus niet aan het principe van evenredigheid moes- ten tornen (vijftig jaar eerder hadden politici namelijk al vastgesteld dat de mimetische vertegenwoor- diging de rechtvaardigste vorm van vertegenwoordiging was). Deze variant zou geen evenredig parle- ment voortbrengen en werd enkel om die reden afgewezen.
De andere twee varianten, de vorming van ongeveer twaalf kiesgebieden die elk een gelijk aantal zetels te verdelen hadden en vorming van vier kiesgebieden die ook gebruikt werden tijdens Eerste Kamer verkiezingen, werden door een meerderheid van de commissie geacht wel te voldoen aan de Grondwet.164 Indien men de variant met twaalf kiesgebieden zou hanteren, zou dit echter wel zo moeten
159 Cals/Donner, Eerste rapport staatscommissie grondwet en kieswet, 29. 160 Ibidem, 30.
161 Ibidem, 33. 162 Ibidem, 33.
163 Zie Bijlage II in: Ibidem, 84. 164 Ibidem, 34-36.
worden ingericht dat de evenredigheid goed tot zijn recht zou komen. Dit zou bijvoorbeeld gedaan kun- nen worden door de herinvoering van restzetelverdeling aan de hand van het stelsel van de grootste resten.165
Een bijkomend voordeel van het stelsel van twaalf kiesgebieden zou zijn dat de restzetelverdeling een grotere rol zou gaan spelen. Omdat in elk gebied maar een beperkt aantal restzetels te verdelen zouden zijn, zou dit partijen stimuleren om samen te werken zodat ze toch een restzetel zouden kunnen behalen.166 Door deze samenwerking zou de kiezer op voorhand kunnen zien welke partijen eventueel een regering zouden gaan vormen. Het laatstgenoemde voorstel – Nederland opdelen in vier kiesgebie- den – zou volgens de commissie deze stimulans tot samenwerking niet geven, omdat de restzetelverde- ling hier een kleine rol zou spelen. Deze variant werd uiteindelijk losgelaten.167
Uiteindelijk werd pas in 1969 in het tweede rapport van de commissie een definitief advies uitge- bracht over het kiesstelsel. Vijf leden (zoals hierboven benoemd) wezen nog steeds een wijziging van het kiesstelsel af, met de reden dat het eerste doel van de verkiezingen het zo zuiver mogelijk weergeven van alle stromingen zou moeten zijn. Het bestaande evenredige stelsel zou deze stromingen het beste weerspiegelen.168 Wellicht dat machtspolitieke redenen ook een rol speelden in deze argumentatie: de liberalen verloren onder het districtenstelsel gestaag zetels, omdat ze niet konden bogen op een meer- derheid in de districten maar verdeeld waren over het land. De invoering van het evenredige stelsel bracht hier verandering in: ze maakten meer kans op zetels en daarmee macht. Bij een terugkeer naar een stelsel met kiesgebieden zou er een kans bestaan dat ze weer zetels zouden verliezen.
De meerderheid van de commissie, bestaande uit twaalf van de zeventien leden, was echter voor- stander van een stelsel met twaalf kiesgebieden.169 Deze twaalf leden behoorden tot de partijen ARP, CHU, D’66, KVP en PvdA. Zes van deze twaalf leden steunden echter alleen het voorstel, indien ook het voorstel tot kiezen van de formateur werd ingevoerd (zie volgende paragraaf).170 Drie andere leden, behorende tot de twaalf voorstanders, wezen het voorstel tot kiezen van de formateur echter af en wilden deze twee voorstellen dan ook niet verbinden.171 Zelfs de voorstanders bleken niet eensgezind.
Gekozen formateur
Onder invloed van de winst van D’66 en haar roep om naast het verkiezen van de Tweede Kamer tevens de minister-president te kiezen, kwam ook dit onderwerp op de agenda van de staatscommissie. Gezien
165 Cals/Donner, Eerste rapport staatscommissie grondwet en kieswet, 34. 166 Ibidem, 37.
167 Ibidem, 37.
168 Staatscomissie-Cals/Donner, Tweede rapport van de staatscommissie van advies inzake de grondwet en de
kieswet (’s-Gravenhage, 1969), 200.
169 Ibidem, 204.
170 Deze zes leden behoorden tot de PvdA(alle vier de commissieleden), D’66 en KVP (één lid). Zie: Ibidem,
202.
171 Deze drie leden behoorden tot de CHU (beide leden) en de ARP (één van de twee ARP commissieleden). Zie:
het feit dat slechts drie leden (PvdA, D’66 en KVP) voorstanders voor het direct verkiezen van de mi- nister-president waren, werd al snel een negatief advies uitgebracht door de commissie. De andere leden vonden het voorstel indruisen tegen het principe van het parlementaire stelsel (wat gehandhaafd diende te worden volgens de gehele commissie), omdat de machtsverhouding tussen de regering en het parle- ment dan op zou schuiven richting de regering.172 In de commissie werd echter ook het plan geopperd om dan maar de formateur direct te laten verkiezen door het volk.173 Naast de reguliere Tweede Kamer verkiezingen zou in één ronde een formateur gekozen kunnen worden. De gekozen formateur, zou zich als alle andere formateurs moeten gedragen en een regering moeten samenstellen die gesteund werd door een meerderheid van de Tweede Kamer. Deze formateur moest dan wel de volstrekte meerderheid van de stemmen krijgen, anders zou de formateur op de gebruikelijke wijze worden aangesteld.
Tegenstanders brachten een aantal argumenten tegen dit voorstel in: de legitimatie van de regering