Toelichting op de verdeel(technische) keuzes
10 Herverdeeleffecten nieuwe verdeling
In deze paragraaf beschrijven we het globale beeld van de herverdeeleffecten. De gegevens per gemeente staan in de bijlage 1.B. De fondsbeheerders wijzen er op dat het gaat om voorlopige uitkomsten, omdat de verdeling vanaf het basisjaar 2017 nog geactualiseerd moet worden naar meer recente cijfers.
Om de aansluiting op de onderzoeksrapporten te behouden gaan we hier uit van de uitkomsten voor 2017. Ten opzichte van de onderzoeksrapporten is nog een aantal aanpassingen gedaan. Ten eerste was een aantal technische aanpassingen nodig om de gebruikte maatstaven te harmoniseren tussen het klassiek en sociaal domein (zoals het vervangen van de maatstaf regionaal klantenpotentieel in het sociaal domein door de nieuwe regionale centrumfunctiemaatstaf). Ten tweede was een tweetal aanpassingen nodig in verband met de uitschieters die bleken na de integratie van de verschillende onderdelen van de verdeling (zie paragraaf 10.3)
De uitkomsten zullen nog op twee momenten worden geactualiseerd:
1. Voorafgaand aan de start van de consultatie van gemeenten
Na ontvangst van het advies van de ROB zal ook de VNG worden geconsulteerd.
Dat zal plaatsvinden op basis van geactualiseerde maatstafgegevens en een geactualiseerde omvang van de clusters waaruit de verdeling is opgebouwd. Dit leidt tot verschuiving in de herverdeeleffecten.
2. Bij de verwerking van de nieuwe verdeling in de circulaire van het gemeentefonds, nadat de besluitvorming over de herijking is afgerond Na afronding van de besluitvorming door het volgend kabinet vindt zo spoedig mogelijk de verwerking in de circulaire van het gemeentefonds plaats. De
herverdeeleffecten zullen op dat moment definitief worden vastgesteld. Naast het gebruik van de meest actuele maatstafgegevens verwerken de fondsbeheerders dan de budgetmutaties (de zogenaamde taakmutaties) die in de periode tussen onderzoek en invoering van de nieuwe verdeling (2017-2022) hebben
plaatsgevonden of zullen plaatsvinden. Deze mutaties dienen immers ook volgens het nieuwe verdeelmodel te worden verdeeld. Op deze definitieve stand van de herverdeeleffecten zal ook het ingroeipad worden gebaseerd (zie paragraaf 11).
10.1 Globale beeld herverdeeleffecten
De vergelijking van de nieuwe met de huidige verdeling levert een ander beeld op dan in het voorjaar van 2020, toen alleen de resultaten van het sociaal domein bekend waren.
In de tabel hieronder is het totale integrale herverdeeleffect opgenomen. Het herverdeeleffect kan worden onderverdeeld in herverdeeleffecten voor het klassiek domein (KD), het sociaal domein (SD) en de herverdeeleffecten als gevolg van de verevening van algemene eigen middelen (AEM). Deze laatste is onderverdeeld naar het effect van de verevening van onroerendezaakbelasting (OZB) en de overige eigen middelen (OEM).
Pagina 30 van 35 Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126
Het globale beeld voor het sociaal domein was in het voorjaar van 2020 reeds bekend: de nieuwe verdeling laat een verschuiving van kleine naar grote gemeenten zien. Het nieuwe model lost namelijk een scheefheid in het huidige model op waardoor grote gemeenten te weinig budget kregen. Uit het onderzoek blijkt dat grote gemeenten in het sociaal domein gemiddeld meer kosten maken dan kleine gemeenten. In het huidige model worden grote gemeenten daar onvoldoende voor gecompenseerd. Het nieuwe model sluit beter aan op de kosten van grote en kleine gemeenten, waardoor een herverdeeleffect ontstaat tussen gemeenten van verschillende grootteklassen.
In de bijlagen 1, 2 en 3 zijn naast het bovengenoemde herverdeeleffect twee andere financiële effecten in beeld gebracht.
Het betreft in de eerste plaats de financiële gevolgen van de wijziging van het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet. De budgetmutaties zijn het gevolg van een verschuiving van de (financiële) verantwoordelijkheden tussen gemeenten (zie paragraaf 6.3). Het financieel effect van het gewijzigde woonplaatsbeginsel is via een simulatie in beeld gebracht, om het zodoende te kunnen isoleren van het effect van de herverdeling48.
Naast dit financiële effect van het woonplaatsbeginsel is sprake van een herverdeeleffect. Het effect van de herverdeling wordt veroorzaakt door de overstap van een historisch verdeelmodel voor voogdij/18+ naar een objectief verdeelmodel en is onderdeel van het in de bijlagen 1.B en 2.A gepresenteerde totale herverdeeleffect49.
Daarnaast bevat bijlage 3 ook het financiële effect van het nieuwe verdeelmodel beschermd wonen. Dit financiële effect is niet meegenomen in bovenstaande tabel, omdat het om een afzonderlijke uitkering binnen het gemeentefonds gaat en het financieel effect mede het gevolg is van de doordecentralisatie van de taak van centrumgemeenten naar alle gemeenten (zie ook paragraaf 7).
Toelichting op de herverdeeleffecten
Op hoofdlijnen zijn in de nieuwe en de huidige verdeling vergelijkbare patronen zichtbaar: grote gemeenten krijgen een relatief hoog budget per inwoner (gerelateerd aan de relatief grotere opgave voor deze gemeenten) en in het oosten van het land zijn de budgetten per inwoner over het algemeen hoger dan in het westen van het land.
48 Zie bijlage 1.B, kolom ‘effect nieuw woonplaatsbeginsel jeugd per inwoner’.
49 Zie bijlage 2.A (kolom ‘hve SD totaal’) en bijlage 1.B (kolom ‘TOTAAL vol.nw per inw’).
Pagina 31 van 35 Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126
In het onderzoeksrapport van het sociaal domein wordt het volgende toegelicht:
• de negatieve herverdeeleffecten hangen vaak samen met het cluster Wmo: gemeenten met een relatief groot negatief herverdeeleffect krijgen in de huidige verdeling relatief veel budget uit dit cluster. Naast een kleiner aandeel binnen dit cluster, speelt ook de kleinere omvang van dit cluster als geheel. Deze effecten tellen voor deze gemeenten bij elkaar
• de grootste positieve herverdeeleffecten hangen vooral samen met het op.
cluster jeugd. Ook hier speelt een optelling: bij gemeenten met positieve herverdeeleffecten binnen het cluster jeugd, is het effect van de toename van de omvang van dat cluster ook het grootst.
Voor het klassiek domein geldt dat de herverdeeleffecten in belangrijke mate samenhangen met de afgenomen weging van de maatstaven bebouwings-dichtheid, het aantal woonruimten en de oppervlakte land. Dit heeft effect op sommige kustgemeenten met veelal hoge bebouwingsdichtheid en relatief veel recreatiewoningen. Het afgenomen belang van de maatstaf oppervlakte land wordt bij kleinere gemeenten deels gecompenseerd door de aanpassing van het algemene vaste bedrag bedoeld om de schaalnadelen voor deze gemeenten te compenseren. Daarnaast is sprake van een verschuiving van lokale naar regionale en landelijke centrumfuncties van gemeenten.
Voor de G4 is sprake van een nadelig effect als gevolg van de afbouw van de vaste bedragen en in mindere mate vanwege de hogere verevening van eigen inkomsten.
10.2 Overzicht per grootteklasse en verdeling per gemeente (grafisch)
De beweging in het klassiek domein heeft een andere dynamiek dan in het sociaal domein. De integrale herverdeling per grootteklasse is daarom meer
genuanceerd: er zijn in iedere grootteklasse voor- en nadeelgemeenten.50
Uit bovenstaande figuur blijkt wel dat er gemeenten zijn waar het nadelige herverdeeleffect groot is (meer dan
€ 60 nadeel per inwoner). Een
specifieke groei bleek gemeenten met grote bedrijfscomplexen. Dit wordt in paragraaf 10.3.1 toegelicht. In de figuren is deze aanpassing reeds
50 Dit betreft het herverdeeleffect exclusief het effect van het nieuwe objectieve verdeelmodel beschermd wonen, maar inclusief het effect van de invoering van het gewijzigde woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet.
Pagina 32 van 35 Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126
verwerkt. Verder valt de ruimtelijke concentratie van nadelige herverdeeleffecten in het noorden op.
10.3 Uitschieters
De integratie van de uitkomsten van de herijkte verdeling van het klassiek en sociaal domein liet voor een aantal gemeenten grote nadelige herverdeeleffecten zien. Daar waar het groepen gemeenten betreft lichten we de achtergrond toe, inclusief de aanpassing die gedaan is om waar nodig het effect te compenseren.
10.3.1 Gemeenten met grote bedrijfscomplexen: verevening maximeren Het effect van het actualiseren van de rekentarieven en het herijken van de percentages waarmee de belastingcapaciteit wordt verevend bleek met name nadelig uit te vallen voor gemeenten met veel niet-woningen en dan met name voor de gemeenten met erg grote bedrijfscomplexen. In het kostenonderzoek is er voor gekozen om niet alle kosten te honoreren die met deze grote complexen samenhangen. Als wel het maximale effect van de verevening van
belastingcapaciteit in de verdeling wordt meegenomen ontstaat hier een disbalans, omdat de baten van die complexen dan wel volledig worden
meegenomen in de verdeling maar de kosten niet (geheel). In het voorstel is er daarom voor gekozen de grondslag voor de verevening van belastingcapaciteit niet-woningen (de WOZ-waarde) te maximeren op € 35.000 per inwoner. Dit plafond geldt voor alle gemeenten, maar heeft alleen effect voor de gemeenten met erg grote bedrijfscomplexen.
10.3.2 Gemeenten in Groningen en Friesland: tijdelijke uitzonderingspositie In Groningen en Friesland blijken de herverdeeleffecten van de nieuwe verdeling te cumuleren. Dit is voornamelijk het gevolg van de herverdeling in het sociaal domein. Gemeenten in die regio kennen een zwakke sociaal-economische structuur en er is sprake van bevolkingsdaling. Zij maken relatief veel kosten in het sociaal domein ten opzichte van het klassiek domein, terwijl het vermogen om eigen inkomsten te verwerven benedengemiddeld is.51 Op verzoek van de
fondsbeheerders heeft onderzoeksbureau AEF gekeken of de effecten het gevolg waren van bijzondere structuurkenmerken of de samenloop van effecten van de BUIG of WSW, maar dit leverde geen eenduidig structurele verklaring op en was dus ook geen aanleiding om de nieuwe modellen te herzien.
Het blijkt dat enkele maatstaven waar de Groningse gemeenten bovengemiddeld op scoren in de huidige verdeling niet terugkomen in de nieuwe verdeling (uitkeringsontvangers, Wajong, huishoudens met kinderen in de bijstand). Deze maatstaven bleken tijdens het onderzoek niet bij te dragen aan de verklaring van de kosten(verschillen) tussen gemeenten. Ook de maatstaf langdurig
medicijngebruik vervalt en wordt vervangen door de maatstaf specialistische GGZ, waar de Groningse gemeenten benedengemiddeld op scoren. De fondsbeheerders hebben in het cluster Wmo – zie eerdere opmerking over de herverdeeleffecten met betrekking tot dit cluster – de maatstaf 75+ vervangen door de maatstaf 65+.
De ROB merkt in zijn briefadvies uit september 2019 reeds op dat in het uiterste geval middelen voor specifieke gemeenten moeten worden afgezonderd als het niet in de rede ligt dat gemeenten deze effecten zelf kunnen opvangen. Gegeven de specifieke situatie van de Groningse en Friese gemeenten mede in het licht van de gezamenlijke inspanning die het Rijk en deze regio’s momenteel plegen in de
51 Zie Atlas van de lokale lasten 2020
Pagina 33 van 35 Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126
transformatie van deze regio’s overwegen de fondsbeheerders een dergelijke uitzondering voor deze gemeenten in te richten.
11 Invoering, ingroeipad en onderhoud