Handelingsperspectief publieke schulden

De COVID-19 crisis heeft laten zien dat het beschikken over begrotingsruimte van belang is om economische schokken op te kunnen vangen. Voor een veerkrachtige Europese economie is het belangrijk dat overheden de mogelijkheid hebben om extra schulden aan te gaan in geval van een crisis. Dit vergt een prudent begrotingsbeleid, dat zorgt voor voldoende begrotingsruimte om op economische tegenslag te reageren. In het VWEU zijn criteria geformuleerd voor de nationale overheidsfinanciën als voorwaarden voor een houdbare EMU. Er wordt aan deze criteria door meerdere landen niet voldaan Afbouw van publieke schulden vergroot daarnaast ook de stabiliteit van de Europese economie. De schuldencrisis uit 2012-2013 laat zien dat hoge publieke schulden een bron van instabiliteit kunnen zijn. In de financiële markten ontstonden er destijds twijfels over de kredietwaardigheid van lidstaten, waarbij er besmetting plaatsvond tussen landen in de eurozone. Voor een stabiele Europese economie is het belangrijk dat de financiële markten de houdbaarheid van de schuld van een lidstaat niet in twijfel trekken.

In de afgelopen jaren, voordat COVID-19 toesloeg, zijn de publieke schulden echter nauwelijks gedaald. Juist landen met de hoogste schulden zijn in de periode tussen de Europese schuldencrisis en de COVID-19 crisis, mede door het uitblijven van voldoende groei, er het minst in geslaagd deze af te bouwen. De COVID-19 crisis heeft bij alle landen tot hogere schulden geleid, en het meeste bij de landen die al de hoogste schulden hadden.

Voor de komende tien jaar wordt vooralsnog verdere groei of een beperkte afbouw van schulden verwacht voor een aantal landen. Op geconsolideerd niveau is de schuld van de eurozone in internationaal perspectief niet uitzonderlijk hoog. Het is juist de ongelijke spreiding van de schuldniveaus, en met name de allerhoogste schuldniveaus, die de eurozone kwetsbaar maken.

We kunnen daarbij niet verwachten dat hoge(re) economische groei in alle gevallen voldoende is om schulden te reduceren. Door hogere groei wordt de schuld in

verhou-ding tot de omvang van de economie sneller kleiner. Tegelijkertijd is het lastig te sturen op hogere groei: om groei te verhogen, dienen vaak maatregelen genomen te worden die politiek/maatschappelijk moeilijk liggen, zoals het doorvoeren van structurele hervormin-gen (bijvoorbeeld, het ontmantelen van de bescherming van specifieke beroepsgroepen, flexibilisering van arbeidsmarkten, e.d.) en verschuiving van publieke middelen van bijvoorbeeld sociale zekerheid naar groeibevorderende uitgaven. Uit de schulden “groeien”

is lastig, zoals met name in recente jaren is gebleken. Als het wel makkelijk was, dan was dit immers allang gebeurd.

De Commissie vindt het belangrijk dat er een raamwerk is dat landen ertoe aanzet hoge publieke schulden in goede tijden te verlagen. Daarmee wordt ruimte geschapen voor het opvangen van tegenslagen (preventief ). In de huidige situatie, met (veel) te hoge publieke schulden in een aantal landen, moet het begrotingsraamwerk het mogelijk maken dat deze schulden in een voldoende hoog tempo zullen worden afgebouwd. Dit herstelt de veer-kracht van betreffende landen en dus ook van de EU als geheel. In het kader van het begrotingsraamwerk zouden betreffende landen gevraagd kunnen worden plannen in te dienen om hun schulden in een voldoende snel tempo terug te brengen.

Succesvolle schuldafbouw vergt doorgaans een combinatie van duurzame begrotings-consolidatie, groei en accommoderend monetair beleid. Onderzoek van het IMF (2012) wijst primair op deze manieren. Met begrotingsconsolidatie worden de uitgaven beperkt en/of de inkomsten verhoogd, waardoor het primaire saldo verbetert. Dit helpt om schulden sneller te verlagen bovenop de verlaging veroorzaakt door een eventuele groei van het BBP. Er worden actieve ingrepen gedaan in de uitgaven en inkomsten om de overheids-financiën te verbeteren. Bij ontwikkelingslanden is voor schulden in buitenlandse valuta vaak ook van kwijtschelding/herstructurering gebruik gemaakt. Andere bestaande manie-ren van het omgaan met hoge schulden zijn financiële repressie en erosie van de reële schuldenlast via verassingsinflatie.

Hieronder wordt een aantal maatregelen aangereikt die kunnen bijdragen aan verlagen van publieke schulden.

Beleidsterrein Maatregelen

Europese Begrotingsregels #1 Aanpassingen in de begrotingsregels

#2 Onafhankelijker toezicht op naleving van de begrotingsregels

#3 Vervanging van begrotingsregels door begrotingsnormen

#4 Koppeling naleving begrotingsregels aan financiële instrumenten

#5 Afschaffen van de begrotingsregels

No-bailout clausule #6 Ordentelijk proces voor de herstructurering van onhoudbare overheidsschuld

#7 Schuldafbouwfonds Overige oplossingen #8 Gezamenlijke publieke schuld

#9 Erosie van schulden door inflatie

#10 Financiële repressie

3.2.1 Europese begrotingsregels

Maatregel #1: Aanpassingen in begrotingsregels.

Perfecte begrotingsregels bestaan niet, goede regels moedigen anticyclisch beleid aan. Dit zou kunnen met een grotere focus op schuld in combinatie met een uitgavenregel. Een langzamer of landspecifiek schuldre-ductiepad zou, zeker na de COVID-19 pandemie, realistischer zijn. Er zijn echter geen waarborgen dat realistischere Europese begrotingsregels ook tot betere naleving leiden.

Het huidige Stabiliteits- en Groeipact leidt te weinig tot afbouw van publieke schulden.

Het SGP vereist dat landen een schuld van maximaal 60% BBP hebben, of een schuldaf-bouwtempo daar naartoe dat voldoende hoog is. Sinds 2011 wordt dit concreet vormgege-ven door de schuldafbouwregel, die vereist dat de publieke schuld voor zover deze hoger

ligt dan 60% BBP met jaarlijkse stapjes van 1/20e wordt afgebouwd in de richting van de 60%. Deze regel wordt echter slecht nageleefd (EFB 2019).

Goede regels moeten anticyclisch beleid aanmoedigen. Begrotingsconsolidatie in goede tijden gebeurt in meerdere Europese economieën onvoldoende wegens politieke of publieke weerstand in het algemeen. Daarnaast brengt begrotingsconsolidatie - hoewel een structureel gezonde en stabiele begroting op de langere termijn waarschijnlijk positief uitpakt voor de economische groei – op korte termijn economische kosten met zich mee.

Het leidt tot Keynesiaanse, negatieve effecten op de vraag en dus een korte termijn negatief effect op de economische groei. Deze obstakels kunnen worden verkleind door de juiste keuze van de maatregelen (er is veel empirisch bewijs dat consolidatie via de uitgaven effectiever is dan via de inkomsten) en de juiste timing (consolidatie in goede tijden leidt tot minder negatieve vraageffecten door de lagere multipliers).

Een manier om het anticyclische karakter van de Europese begrotingsregels te verster-ken is een focus op een uitgavenregel, eventueel gekoppeld aan schuldreductie. Er wordt onder de regels van het six-pack van het SGP primair gestuurd op de jaarlijkse verbetering in het structurele saldo. Het structureel saldo is niet direct waarneembaar en onderhevig aan forse herzieningen als gevolg van de moeilijkheid om de potentiële output goed te bepalen. Hoewel naleving op termijn automatisch zorgt voor schuldafbouw, heeft de streefindicator geen directe relatie met de noodzakelijke schuldafbouw. De EFB (2018) heeft een uitgavenregel voorgesteld waarbij de maximale uitgavengroei wordt gerelateerd aan de potentiële groei, met een aanpassing voor een eventueel vereiste schuldreductie. De toegestane maximale uitgavengroei wordt elke drie jaar opnieuw vastgesteld. De voordelen van deze regel zijn dat de uitgavengroei een observeerbare stuurvariabele van de overheid is, terwijl de koppeling aan de potentiële groei - net als sturing op het structureel saldo - sta-biliserend werkt:⁷³ wanneer de feitelijke BBP groei onder de potentiële BBP groei ligt, kunnen uitgaven sneller groeien dan de feitelijke BBP groei, en vice versa (gecorrigeerd dus voor de reductiefactor benodigd om de schuld af te bouwen, indien nodig). Minder periodieke herzieningen van de toegestane uitgavengroei vergroten het ingebouwde stabiliserende karakter van deze stuurvariabele.

Perfecte begrotingsregels bestaan echter niet. Hoewel bovengenoemde voorstellen puur vanuit de techniek, met name door het verminderen van complexiteit en het vergroten van het countercylische gehalte, een verbetering kunnen zijn, kan ook een uitgavenregel nog steeds kostbare fouten veroorzaken. Automatische stabilisatoren kunnen werken bij een uitgavenregel maar bij een zware crisis is het gebruik van een discretionaire uitgavenimpuls die verder gaat dan de maximaal toegestane uitgavengroei wellicht noodzakelijk.⁷⁴ Het baseren van de uitgavengroei op de potentiële groei kan er ook toe leiden dat begrotings-consolidatie te langzaam plaatsvindt als de potentiële groei te hoog wordt ingeschat.⁷⁵ Regels kunnen dus nog steeds, afhankelijk van de landspecifieke elementen, knellen of juist te los zijn. Dat zal weer tot een zoektocht naar nieuwe aanpassingen leiden. Als de uitgaven-groei de stuurvariabele wordt, zullen landen zich mogelijk ook gaan richten op het aanpassen van de manier waarop de uitgavegroei gemeten wordt. Op deze manier wordt de beoogde vermindering van complexiteit die de uitgavenregel juist beoogt weer tenietge-daan. Europese begrotingsregels hebben in die zin een hoog waterbedgehalte.

Een langzamer of landspecifiek schuldreductiepad is realistischer. Als gevolg van de schuldstijging ten gevolge van de COVID-19 epidemie is het weinig realistisch te verwachten

73 De meetfouten in de schatting van de potentiële output heffen elkaar grotendeels op wanneer de potentiële groei berekend wordt. 

74 In haar voorstel heeft de EFB dan ook een algemene ontsnappingsclausule opgenomen, die kan worden ingeroepen op basis van onafhankelijke analyse en daarop gebaseerd advies.

75 Hoewel de uitgavenregel die de EFB in meerdere publicaties heeft voorgesteld een correctiefactor kent die de schuldratio, indien deze hoger is dan 60%, over een vrij lange periode naar 60% moet brengen.

dat de landen met de hoogste schulden in 20 jaar tijd hun publieke schuld naar 60% BBP kunnen terugbrengen. Zonder af te stappen van de 60% schuldnorm als streefcijfer, waarvoor een verdragswijziging nodig zou zijn, kan gekozen worden om de afbouwtijd langer dan 20 jaar te maken. Dit kan door een generieke verlenging van de afbouwtermijn naar bijvoorbeeld 30 in plaats van 20 jaar, of door voor landen individuele paden te ontwerpen, waarbij ook rekening wordt gehouden met rente-groei verschillen en andere landspecifieke elementen.⁷⁶ Cruciaal is echter dat een trager, meer realistisch schuldaf-bouwpad gepaard gaat met een geloofwaardige commitment van landen aan de aangepaste regels.

Het verhogen van het realiteitsgehalte via een langzamer en/of landspecifiek schuldaf-bouwpad is geen garantie dat landen uit zichzelf beter hun best zullen doen de regels na te leven. Sinds 2005 hebben alle opeenvolgende technische verbeteringen van de regels landspecifieke elementen toegevoegd en de economische logica achter de regels versterkt maar dit heeft over de hele linie niet tot betere naleving geleid. Hoe dan ook is er sinds 1998 geen trend naar betere naleving.⁷⁷ De effectiviteit van de regels valt en staat met de

bereidheid van lidstaten om deze regels na te leven.

Maatregel #2: Onafhankelijker toezicht op naleving van de begrotingsregels

Scheiding van de verschillende verantwoordelijkheden binnen de Europese Commissie of het toezicht laten uitvoeren door een op afstand geplaatste European Fiscal Board kan bijdragen aan onafhankelijker toezicht.

Versterking van de nationale begrotingsraden kan bijdragen aan een betere naleving van de regels. Door de politieke aard van begrotingen bieden dergelijke institutionele aanpassingen echter geen garantie op beter toezicht op en betere naleving van Europese begrotingsregels.

Scheiding van de verschillende verantwoordelijkheden binnen de Europese Commissie kan bijdragen aan onafhankelijker toezicht. In het huidige raamwerk voor controle op de naleving van de begrotingsregels is de Europese Commissie verantwoordelijk voor de macro-economische ramingen, het oordeel of een land zich wel of niet aan de regels houdt en voor het bieden van een voorzet voor de uiteindelijke consequenties. De technische analyse en de politieke beoordeling bevinden zich echter onder één dak. Goede institutio-nele inrichting van het toezicht wordt echter des te belangrijker als extra flexibiliteit wordt gegeven om met landspecifieke situaties rekening te houden, zoals in het geval van differentiatie in de schuldafbouwpaden, of wanneer er een algemene ontsnappingsclausule wordt ingericht. De beoordeling of deze kan worden ingeroepen dient te worden gebaseerd op onafhankelijke analyse en een onafhankelijk advies, dat op het politieke niveau van de Europese Commissie kan worden overgenomen of niet. In dat laatste geval moet de Commissie publiekelijk uitleggen waarom het advies niet wordt opgevolgd. De onafhanke-lijke analyse en het daarop gebaseerd advies kan worden belegd op het ambtelijk niveau binnen de Commissie, mits de interne scheiding met het politieke niveau wordt versterkt (een “Chinese wall”), maar het zou ook bij een externe entiteit kunnen worden neergelegd, zoals bijvoorbeeld een op verdere afstand van de Europese Commissie geplaatste EFB met voldoende eigen middelen. 

Versterking van nationale begrotingsraden kan bijdragen aan betere naleving. Het is een taak van de nationale begrotingsraden om de macro-economische ramingen van de regering goed te keuren. Groeiverwachtingen, en daarmee ook de daarop gebaseerde budgettaire plannen, zijn vaak systematisch te optimistisch. Daarmee kan er een systemati-sche vertekening ontstaan met als gevolg een hoger tekort dan wenselijk. Hoewel sommige nationale begrotingsraden al zelf macro-economische ramingen maken, doen ze dit niet allemaal. Mogelijke verbeteringen in het systeem van de nationale begrotingsraden betreffen: (1) De productie van de macro-economische projecties kan bij de nationale

76 European Fiscal Board (2020), paragraph 5.3.1: differentiation of debt targets

77 European Fiscal Board (2020), paragraph 5.3.3: governance and enforceability of fiscal rules

begrotingsautoriteiten worden gelegd. Dit vergroot de betrouwbaarheid van de macro-economische voorspellingen (de kans op een systematische bias wordt kleiner) en geeft de nationale begrotingsraden de mogelijkheid kritische massa en expertise op dit terrein op te bouwen. (2) De nationale begrotingsraden kunnen zelf budgettaire projecties doen. Bij afwijkingen van de projecties van de regering, moet deze laatste uitleggen waar de verschil-len vandaan komen. (3) Het versterken van de comply-or-explain regeling: hoe concreter de regering moet uitleggen waarom ze bepaalde aanbevelingen niet opvolgt, hoe meer ze gedwongen wordt de aanbevelingen serieus te nemen. Tot slot kunnen nationale begro-tingsraden ook nog hun werkzaamheden meer op elkaar afstemmen, bijvoorbeeld door vergelijkbare analyse en rapportage methodologieën te gebruiken.

Inzetten op beter toezicht heeft beperkingen en risico’s. Het begrotingsrecht is traditio-neel een van de fundamenten van parlementaire democratieën en soevereiniteit. Door de politieke aard van begrotingen biedt onafhankelijker toezicht op de Europese begrotingsre-gels geen garantie op betere naleving. Het politieke karakter van begrotingen is vanaf het begin ook erkend door het feit dat over het niet voldoen aan de begrotingsregels de Raad – een politiek orgaan - een eindoordeel moet vellen, en niet – i.t.t. over de naleving van andere Europese regels door lidstaten - het Europese hof. Nationale begrotingsregels kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan solide overheidsfinanciën door de regels van het spel helder te maken. Tegelijkertijd hebben ze hun effect historisch vooral bewezen als ze voldoende binnenlands draagvlak hadden en dus op voldoende politieke steun konden rekenen. Goede voorbeelden hiervan zijn de begrotingsregels die Zweden heeft ingevoerd na de financiële en economische crisis begin jaren 90 en de structurele begrotingsnorme-ring die Nederland invoerde eind jaren 50, met een ondersteunende studiegroep begro-tingsruimte en het Centraal Planbureau voor onafhankelijke ramingen. Een vergelijkbaar binnenlands draagvlak voor de Europese regels heeft in de meeste landen nooit bestaan. In een dergelijke context kan het verplaatsen of op afstand zetten van toezicht op de naleving ertoe leiden dat ook een zogenaamde onafhankelijke toezichthouder vanzelf politieke inschattingen gaat maken om rekening te houden met deze politieke aard van begrotingen.

Een goed voorbeeld is de omgekeerde gekwalificeerde meerderheid die als onderdeel van het six-pack is ingevoerd. Terwijl hiermee een versterking van de Commissie als toezicht-houder werd beoogd, werd de Commissie vanuit politieke inschattingen juist terughouden-der om buitensporige tekortprocedures op te starten. Nieuwe institutionele ingrepen kunnen ook dergelijke onverwachte effecten hebben. Net als de Europese regels heeft ook de organisatie van het toezicht in potentie een hoog waterbedgehalte.

Maatregel #3: Vervanging van begrotingsregels door begrotingsnormen

Algemene begrotingsnormen doen meer recht aan tijd- en landspecifieke elementen door een case-by-case benadering. Op EU-niveau zijn ze echter lastig te organiseren. Europees toezicht zal nodig blijven en nog veel uitdagender zijn dan bij Europese begrotingsregels.

Bij algemene begrotingsnormen wordt niet ex-ante gedefinieerd wat de gewenste begrotingsresultaten zijn. Op basis van alle beschikbare informatie wordt case-by-case gekeken of een land zich aan een algemene norm t.a.v. houdbare overheidsfinanciën houdt. Een dergelijke benadering bestaat bijvoorbeeld in Nieuw-Zeeland. Een voorbeeld van een algemene begrotingsnorm in de Europese context is artikel 126 eerste lid van het VWEU. Dit lid stelt alleen dat lidstaten buitensporige schulden zullen vermijden.

Een case-by-case benadering doet meer recht aan de tijd- en landspecifieke elementen.

In feite wordt de ambitie losgelaten om van tevoren vast te leggen hoe hoog/laag tekorten en/of overheidsschulden kunnen of mogen zijn. Een dergelijk voorstel voor Europese begrotingsnormen is recentelijk gedaan door o.a. de ex-hoofdeconoom van het IMF Olivier Blanchard.⁷⁸ Een algemene norm gericht op het vermijden van buitensporige tekorten kan

78 Blanchard et al. (2021)

worden aangevuld met werkafspraken over hoe te bepalen of landen aan een dergelijke norm voldoen. Via lagere regelgeving als een Europese verordening zou bijvoorbeeld kunnen worden gesteld dat verwachte tekorten buitensporig zijn als de publieke schuld met hoge waarschijnlijkheid niet houdbaar is (de IMF benadering van schuldhoudbaarheidsana-lyse). Ook zouden afspraken kunnen worden gemaakt over hoe schuldhoudbaarheidsanaly-ses van landen uitgevoerd moeten worden. Ex-ante codificatie van het gewenste begrotings-resultaat blijft echter uit in een dergelijke methodiek.

Algemene begrotingsnormen zijn lastig te organiseren op Europees niveau. Een vorm van Europees toezicht zal nodig blijven. Het werken met algemene begrotingsnormen heeft zich bewezen in een nationale context. In Nieuw Zeeland volstaan algemene normen vanwege de transparantie en verantwoording die de regering aan haar eigen bevolking moet afleggen. Omdat dit goed werkt, bestaat er geen behoefte om bijvoorbeeld een ex-ante gewenst maximaal schuldniveau of minimaal schuldafbouwpad te formuleren.

Dergelijke arrangementen zijn in Europa lastiger te organiseren omdat de Europese begrotingsregels juist zijn geïntroduceerd met het oog op het voorkomen van spillovers richting andere landen. Er kan niet worden verondersteld dat in debatten over de nationale begroting van EU-landen dergelijke spillovers voldoende worden meegenomen. Het organiseren van het toezicht op Europees niveau blijft daarom ook bij een dergelijke benadering nodig.

Uitdagingen voor het toezicht zijn nog veel groter dan bij de huidige begrotingsregels.

Het meenemen van land- en tijdspecifieke elementen bij een case-by-case benadering betekent dat toezichthouders over veel additionele expertise en informatie moeten beschikken. Vaststellen of een land zich niet aan de (kwalitatieve) normen houdt is zeer lastig en neemt (te veel) tijd in beslag als dit moet worden gedaan op basis van een schuldhoudbaarheidsanalyse met de laatste informatie. Volgens Blanchard e a. biedt het overstappen naar een algemene norm wel de mogelijkheid om de controlerol van de Raad te vervangen door het Europese hof, omdat via de case-by-case benadering al voldoende recht wordt gedaan aan de onder maatregel #2 benoemde politieke dimensie van begrotin-gen. Hiervoor zou dan een wijziging van het VWEU nodig zijn om het Hof die rol te geven.

Het Europees Hof heeft echter vooralsnog onvoldoende expertise en zal overbelast worden wanneer zij voor een hele reeks van landen een oordeel moet geven over het voldoen aan de begrotingsnormen. Ook zal het hof heel snel een oordeel moeten geven met het oog op een mogelijke benodigde correctie in het begrotingsbeleid.

Maatregel #4: Koppeling naleving begrotingsregels aan financiële instrumenten

Het via de toegang tot financiële instrumenten belonen voor naleving van Europese begrotingsregels kan een alternatief zijn voor het opleggen van sancties bij niet-naleving van deze regels. De uitdaging is hoe heldere,

Het via de toegang tot financiële instrumenten belonen voor naleving van Europese begrotingsregels kan een alternatief zijn voor het opleggen van sancties bij niet-naleving van deze regels. De uitdaging is hoe heldere,