Weerbarstige praktijk
De uitvoering van projecten onder een 'nieuw regime' vraagt om grondige ervaringskennis van die praktijk. De strategie van Stroming /Ark is gericht op een sterke betrokkenheid van lokale partners, onder meer agrariërs. Niet alleen om het draagvlak onder uitvoering te vergroten, maar om hun specifieke expertise over het gebied te kunnen benutten. Een bijzonder aandachtspunt is de rol van grondposities en financiering. Dit lijkt een open deur, maar gebrek aan inzicht in en gevoel voor deze aspecten is een zwak punt in veel concepten en projecten. Sommigen beschouwen dit als belangrijkste reden waarom Plan Ooievaar in de uiterwaarden wel, en binnendijks niet is aangeslagen. Voor de uiterwaarden kon men met de landbouw tot een oplossing komen die aanvaardbaar was voor alle partijen.
11Onder de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening, die vermoedelijk in 2007
in werking treedt, wordt dit regime gedeeltelijk verlaten. De Wet sluit dan beter aan bij de praktijk.
12VROM heeft na de Vierde Nota een programma ontwikkeld
'Voorbeeldplannen voor de Dagelijkse Leefomgeving'. Dit gaf gelegenheid om vernieuwende concepten in de gebiedspraktijk uit te werken. Dit heeft in die gebieden zelf goed gewerkt. Evaluatie van het programma toont echter aan dat het leereffect op de hogere overheden zeer beperkt is geweest. Daarvoor waren ze te vluchtig, als passant betrokken bij de experimenten. Jonge, J. M. d. and J. F. Jonkhof (2002). Sturen door Stimuleren; Terugkijken en vooruitblikken. Wageningen, Alterra.
13Dit verschijnsel is ook bevestigd in de interactieve monitoring studie
naar Regionale Innovatie Netwerken. Zie Jonge, J. d., Y. Schuler, et al. (2004). Gebieden der wijzen, deel 5. De smaak van Regionale Innovatie Netwerken. Wageningen, Alterra.
Onder voorwaarde dat het tempo van de overdracht van gronden niet zou leiden tot een snelle waardevermindering van de grond (de oudedagsvoorziening van veel boeren) was men bereid om mee te werken.
Een ander weerbarstig punt waar uitvoerders tegenaan lopen is dat er in bij nieuwe concepten nog geen 'beschermende gordel' van routines, instrumenten, of kennisinfrastructuur is opgebouwd. Het wiel moet op veel plekken weer uitgevonden worden. En sterker nog: de oude 'beschermende gordel' is veelal nog in tact en werkt knellend. Gemeenten lopen hier bij uitstek tegenaan als zij bij de uitvoering van hun 'integrale' gebiedsplannen worden geconfronteerd met sectoraal uitvoeringsinstrumentarium.
Twee ontwikkelingen binnen de overheid worden breed bekritiseerd waar het gaat om het uitvoeren van innovatieve projecten. Ten eerste is dat de toegenomen nadruk op (kwantitatieve) afrekenbaarheid. Bij een ontwikkelings- gerichte aanpak van al doende leren, wat nodig is voor vernieuwing, zijn niet op voorhand garanties op (kwantitatief) resultaat te geven. Toch worden alom meetbare resultaten gevraagd, of het nu gaat om aantallen gruttonesten, bezoekers in natuur educatie centra, aspecten van ruimtelijke kwaliteit, of meer technische data in het waterbeheer. Deze vorm van afrekenen op resultaat versterkt een cultuur van wantrouwen en risicomijdend gedrag. Terwijl juist vertrouwen en acceptatie van een zeker risico horen bij een innovatief milieu.
Ten tweede is de scheiding tussen beleid en uitvoering/ beheer zeer nadelig voor het ontwikkelen van concepten die niet alleen vernieuwend zijn maar ook praktische waarde hebben. Zoals een medewerker van het RIZA zegt: 'we leven in een wereld van scheiding tussen beleid en uitvoering, een scheiding tussen uitvoerders en denkers. Dat is heel nadelig. Het is versterkt sinds de jaren '80. Het is wel geagendeerd, beleidsmedewerkers doen wel hun best, maar ze hebben de praktijk niet in de vingers. (….) Dan komt er veel te weinig leerstof terug, duurt het allemaal veel langer.'
De tendens dat beleidstaken, uitvoerende taken, beheerstaken en onderzoekstaken in aparte diensten zijn ondergebracht speelt niet alleen bij Verkeer en Waterstaat, maar ook bij LNV en VROM. En evenzeer bij provincies en gemeenten. Op de werkvloer probeert men dit te 'repareren' door overlegstructuren door diensten heen te organiseren. Maar het treffende taalgebruik 'de praktijk in de vingers hebben', is iets anders dan er over praten. Daarnaast wisselen veel beleidsmakers regelmatig van functie of aandachtsveld, waardoor het 'collectieve geheugen' voor bepaalde onderwerpen onvoldoende overeind kan blijven.
Stevige, langdurige praktijkprojecten om te experimenteren Zowel rondom integraal waterbeheer in de jaren '80 als plan Ooievaar in de jaren '90 is een strategie van praktisch experimenteren gevolgd. Bij deze projecten waren professionals uit verschillende organisaties betrokken; het waren 'experimenterende praktijknetwerken' die verbindingen maakten tussen beleid, wetenschap, toe- gepast onderzoek en ontwerp. Een veelgenoemd voorbeeld is de Gelderse Poort. Dit project heeft in de afgelopen 15 jaar een veelheid van partijen intensief met elkaar in contact gebracht, o.a. Stroming/Ark, WNF, Provincie, gemeenten, Rijkswaterstaat, LNV, Wageningse en Nijmeegse kennis- instellingen, Duitse partners, locale maatschappelijke organisaties en bewoners van het gebied. Dit voorbeeld geeft aan dat directe (persoonlijke) betrokkenheid van deze partijen, over een behoorlijke periode, van belang is om de lessen ook naar de eigen routines te kunnen vertalen12. Ook
dit wordt door de snelle wisseling van functie en aandachtsveld door beleidsmedewerkers bemoeilijkt. Doordat er een netwerk is ontstaan met een heel diverse herkomst, met een gerichtheid op vernieuwing (een 'innovatief milieu') neemt de kans op nieuwe experimenten in hetzelfde gebied eveneens toe. Zo was het deelgebied Ooypolder- Groesbeek het eerste gebied dat een inter- gemeentelijk landschapsontwikkelingsplan maakte (2004). Voor LNV was het in die periode eveneens een proefgebied voor 'groen-blauwe diensten'.13
5.1
Conclusies en aanbevelingen voor het
stimuleren van transitieprocessen
In dit onderzoek heeft de vraag centraal gestaan welke rol netwerken (kunnen) spelen in transities gericht op duurzame gebiedsontwikkeling. Om dit te onderzoeken is voor de periode 1970-2005 bekeken
- welke samenhangende nieuwe ideeën (concepten) zijn ontwikkeld voor het centrale rivierengebied die daadwerkelijk tot verandering hebben geleid (trans- formerende concepten)
- welke professionele netwerken hierbij een sleutelrol hebben gespeeld en
- wat gunstige condities zijn geweest voor de verschillende functionaliteiten van die concepten, te weten de intentionele, cognitieve, communicatieve, institutionele en handelingsfunctie.
In deze paragraaf blikken we eerst kort terug op het theoretisch kader en de bruikbaarheid voor dit onderzoek. Vervolgens benoemen we de belangrijkste leerpunten uit het onderzoek als aanbevelingen voor mensen en organisaties die duurzame transities willen stimuleren.