Governance structuur

Om te bepalen welke vorm te kiezen moeten eerst de mogelijkheden en attributen worden besproken. Voor dit verslag is de relatie met de overheid van belang. Het gaat er om wat de vorm van de relatie is die de overheid heeft met de netwerkexploitant. Bij de laatste zit het natuurlijk monopolie en zijn de verzonken kosten grotendeels aanwezig

(Waterson, 1984, p. 76). Hierbij zal geanalyseerd worden welke governance vorm geschikt is, wanneer men kijkt naar de transactiekenmerken.

De eerste mogelijkheid is om de netten aan te besteden. Hierbij kan één private netwerkbeheerder actief zijn die toegang geeft aan meerdere dienstaanbieders. De tweede mogelijkheid is om een toezichthouder aan te stellen en door middel van regelgeving de splitsing en concurrentie te bereiken. Concurrenten zouden dan toegang krijgen tot het netwerk en de netbeheerder wordt gereguleerd.

Naast aanbesteding en regulering werd hierboven ook gesproken over de mogelijkheid van een overheidsdienst. De netbeheerder zou dan een overheidsdienst zijn. In deze situatie sluit het overheidsbedrijf een contract met de verschillende dienstaanbieders. Zo zou ook de genoemde concurrentie en scheiding van de competitieve en natuurlijk monopoloïde activiteiten plaatsvinden. De keuze gaat dus tussen aanbesteding van de netten, regulering van de netten of een overheidsdienst als netbeheerder.

Het eerste attribuut om de mogelijkheden te beoordelen is de aanwezigheid van prestatieprikkels. Hierbij hebben marktkrachten veel prikkels in tegenstelling tot de prikkels binnen een onderneming die laag zijn (Williamson, 1998, p. 37). De vorm van aanbesteding lijkt dus de meeste prikkels te geven. Het bedrijf dat uiteindelijk de

contracten mag tekenen, heeft daarom veel marktprikkels. In de reguleringsvorm vinden ook veel prikkels plaats, alleen zijn deze minder door de restricties van regulering. Voor de netbeheerder in overheidsdienst is er geen sprake van veel prikkels, maar deze zijn, zoals bij de twee andere vormen, wel bij de dienstaanbieders aanwezig.

Het tweede attribuut is de aanwezigheid van controlemechanismen. Hierbij worden transacties binnen ondernemingen ondersteund door meer regels en procedures (Williamson, 1998, p. 37). Bij regulering zijn de beschermingsmechanismen groter dan die in de markt (Williamson, 1999, p. 337). Bij een overheidsbedrijf dat op de kabelmarkt actief is, zijn de controlemechanismen weer groter. Door het overheidsbedrijf heeft de overheid meer zicht op de markt en kan ze ongewenste gedragingen beperken. Ook heeft ze meer controle over de distributiemarkt dan bij de aanbestedingsvorm, omdat ze meer kennis heeft van de markt. Indien een bedrijf zich opportunistisch zou gedragen, is de aanbestedingsvorm minder geschikt. Het is namelijk van belang dat de kandidaten realistisch onderhandelen en dat de uitkomsten worden nageleefd en gecontroleerd (Veljanovski, 1984, p. 297). Dit is moeilijk in de kabeltelevisie-industrie, omdat riskante en lange termijn investeringen worden gemaakt en marktomstandigheden onzeker zijn (Veljanovski, 1984, p. 297; Williamson, 1976, p. 73). Hierdoor zal het nodig zijn om lange termijn contracten af te sluiten (Crocker & Masten, 1996, p. 24). Deze contracten zullen, door de onzekerheid over de vraag en de kosten over de lange termijn en de

complexiteit van de kabelsector, onmogelijk compleet zijn (Crocker & Masten, 1996, p. 12). Verder zorgt het feit dat er een Fundamentele Transformatie optreedt, ervoor dat controlemechanismen erg van belang zijn. Er vindt namelijk in de contractfase bij de aanbestedingsvorm concurrentie plaats, maar hierna is het toetreden lastig (Williamson, 1976, p. 89). Er zal dus een zeker opportunistisch gedrag ex post plaatsvinden (Prager, 1990, p. 223) en na afloop van het eerste contract zullen de gevestigde partijen een voordeel hebben (Crocker & Masten, 1996, p. 34; Williamson, 1976, p. 85). Bij een eenmalige aanbesteding zal het risico op opportunistisch gedrag verder toenemen (Williamson, 1976, p. 79). De aanbestedingsvorm werkt daarom minder goed bij

complexe goederen waarbij kwaliteit, betrouwbaarheid en andere attributen in de relatie van belang zijn (Crocker & Masten, 1996, p. 11).

De vorm van geschilbeslechting is het derde attribuut. Hierbij zijn de structuren in de markt meer juridisch en vertrouwen deze meer op interventie door rechtbanken, terwijl binnen onderneming geschillen intern worden opgelost (Williamson, 1998, p. 37). Bij veel onzekerheid lijkt een interne geschiloplossing beter. De rechtbank heeft namelijk minder

kennis en de contracten zijn moeilijk concreet te maken. Ook indien de frequentie hoog is, lijkt een meer interne geschiloplossing beter. Het lijkt er daarom op dat de

reguleringsvorm, naast de overheidsdienst, goed past in deze situatie, omdat hier een vorm van arbitrage kan worden gebruikt. In de marktvorm daarentegen zal meer gebruik moeten worden gemaakt van externe geschilbeslechtingsvormen. Verder wordt door Williamson (1976, p. 87) verwacht dat heronderhandelen en uiteindelijk rechtszaken bij aanbesteding sneller het geval zullen zijn, omdat er minder vrijheid in het contract aanwezig is dan bij regulering. Bij de formulering van het contract is er namelijk veel belangrijk, zoals bijvoorbeeld de juiste waardering van activa.

Het vierde en laatste attribuut is het aanpassingsvermogen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen autonomie en coöperatie. Autonome aanpassing gaat over individuele partijen die reageren op marktmogelijkheden die herkend worden door veranderingen in prijs, terwijl coöperatieve aanpassing wordt bereikt door beleid binnen een onderneming (Williamson, 1998, p. 32). Markten hebben het voordeel van het autonome

aanpassingvermogen, maar het voordeel verschuift als de behoefte aan coöperatieve aanpassing groter wordt. Bij de transactiekostentheorie gaat het om een afweging tussen de opbrengsten en kosten van autonomie en coöperatie. Governance structuren met autonomie stimuleren onafhankelijkheid en ondernemerschap, en structuren met coöperatie stimuleren een grotere naleving (Williamson, 1999, p. 312). In dit geval is er wel behoefte aan coöperatieve aanpassing, omdat de onzekerheid redelijk hoog is (Williamson, 2005, p. 14). Ook de specifieke investering en frequentie zijn hoog, waardoor er snel opportunistisch gedrag kan ontstaan. Hierdoor lijkt de

aanbestedingsmarkt vorm niet geschikt en past de regulering- en overheidsvorm meer. Het gereguleerde kabelbedrijf heeft bijvoorbeeld veel contact met de toezichthouder, zodat fouten snel hersteld kunnen worden (Williamson, 1976, p. 87). Aan de andere kant wordt de reguleringsvorm meer geprefereerd dan het overheidsbedrijf, omdat er nog deels gebruik kan worden gemaakt van het autonome aanpassingsvermogen.

Een redelijke stimulering is dus wel mogelijk, doordat er nog voor een deel concurrentie mogelijk is. Er kan geen gebruik worden gemaakt van de volle prikkels, omdat de netwerkexploitant dan misbruik zou kunnen maken van zijn positie. Het is vooral van belang om de structuur in te richten om de partijen te beschermen en tegelijk de autonome aanpassing te stimuleren (Williamson, 1979, p. 258).

Door de hoge specificiteit is verder wel enige coöperatieve aanpassing nodig, omdat anders het contract niet makkelijk kan worden gesloten. Daarentegen ontstaat er door autonomie wel een betere marktwerking, wat mogelijk is doordat de onzekerheid niet te hoog is. Er zou daarom gekozen moeten worden voor regulering, waarbij er een toezichthouder op de markt aanwezig moet zijn. De controlemechanismen en

coöperatieve aanpassing zijn namelijk te klein bij de aanbestedingsmarktvorm, terwijl bovendien de autonomie en het prikkelmechanisme bij de overheidsdienst te laag zijn. Volgens Williamson (1976, p. 75) wordt regulering in dit geval geprefereerd boven aanbesteding, omdat men twijfels heeft over het bereiken van het gewenste resultaat met de incomplete aanbestedingscontracten en omdat de competitieve processen gedoemd zijn te falen. Verder zou volgens Williamson (1998, p. 47), waar mogelijk, voor regulering moeten worden gekozen in plaats van de overheidsdienst, omdat dat

efficiënter is. In dit geval is regulering mogelijk en zou dus geprefereerd moeten worden. Deze regulering zal moeten bestaan uit een toezichthouder, nu de OPTA, die kijkt of de regelgeving wordt nageleefd en of de exploitant geen misbruik maakt van zijn positie. Het kabelbedrijf zal dan informatie moeten afgeven aan de toezichthouder en deze controleert of het kabelbedrijf gesplitst is en of hij concurrenten eerlijk behandelt. Deze transacties zullen dan vaak plaatsvinden.

3.2.3 Conclusie

In de vorige paragraaf werd de gewenste scheiding tussen beheer en levering en de toegangsregulering besproken. In deze paragraaf is ingegaan hoe dit vanuit de overheid is te regelen gebruik makend van de kenmerken van de transactie. Hierbij is ingegaan op de structuur van de natuurlijk monopoloïde netbeheerder. Uit de analyse is vervolgens geconcludeerd dat er voor regulering van het private netwerk moet worden gekozen. Hierbij zou een toezichthouder moeten controleren of de scheiding wel is aangebracht en of de concurrenten gelijk worden behandeld.

Nu er is aangegeven wat de kenmerken zijn van de transactie en hoe de governance structuur efficiënt kan worden vormgegeven, zal worden ingegaan op

informatieproblemen en wat de invloed hiervan is op de gewenste structuur. Hierbij zal vooral gekeken worden naar de toezichthoudende mogelijkheden.