Decentralisatieplan van 1983.24 In het voorstel voor de Wet D’Gemeenten en D’Provincies – op grond waarvan een aantal gemeenten en provincies met vormen van decentralisatie en deregulering zou experimenteren – dook de wet weer op, maar slechts zijdelings: besloten was te experimenteren met de zondagopening van winkels en niet met de Zondagswet.25 De GPV-‐
fractie kon met deze keuze instemmen: zij stelde dat met wettelijke regelingen met een compromiskarakter niet zou moeten worden geëxperimenteerd en dat wijzigingen daarvan aan de formele wetgever voorbehouden moesten zijn. Leden van de SGP-‐fractie uitten principiële bezwaren tegen het experiment. Praktische vragen (overtreedt een platenzaak die op zondag muziek draait die buiten hoorbaar is de bepalingen van de Zondagswet of niet?) kwamen van de zijde van de PvdA-‐fractie.26
Tijdens de beraadslagingen over het voorstel voor een (nieuwe) Gemeentewet – die gedeeltelijk parallel liepen aan die over het hiervoor genoemde voorstel – benadrukte de SGP-‐
fractie dat de gemeentelijke beleidsvrijheid niet te zeer moest worden ingeperkt:
gemeentebesturen zouden ruimte moeten hebben om beleid te voeren waarin de levensbeschouwelijke identiteit van de bevolking tot uitdrukking kon komen.27 In de Eerste Kamer wees een lid van de SGP er in dit verband zelfs op dat de Zondagswet wellicht zou moeten worden ingetrokken om de gemeentelijke autonomie op dit punt te versterken.28 De regering stelde dat de Zondagswet niet lang daarvoor – in verband met het voorstel voor de Wet openbare manifestaties – tegen het licht was gehouden en zag geen aanleiding daartoe opnieuw over te gaan.29
Los van de vraag wat in de wet is geregeld, lijkt een permanent punt van discussie tevens te zijn wie dit moet regelen – of wie dit juist niet moet regelen. Ook sommige moties die werden ingediend om intrekking van de Zondagswet te bevorderen, geven hiervan blijk.30
1.4 Samenvatting
De centrale doelstelling van de Zondagswet is – en is ook steeds geweest – het wegnemen van beletselen die aan de viering van de zondag in de weg zouden kunnen staan. Het tot viering van de zondag verplichten van burgers, lijkt nooit een doelstelling van de Zondagswet te zijn geweest. Een sociale doelstelling lag mede ten grondslag aan het – niet in werking getreden – wijzigingsvoorstel van 1886. De wet van 1953 had uitdrukkelijk geen sociaal doel. Onderwerp van beraadslaging ten aanzien van de materie die in de Zondagswet is geregeld, heeft dikwijls betrekking gehad op de vraag of dit centraal of decentraal zou moeten gebeuren.
2. Gemeentelijke bevoegdheden op grond van de Zondagswet
Als gezegd: doelstelling van de Zondagswet is het wegnemen van beletselen die aan de viering van de Zondag in de weg kunnen staan. Hiertoe werden door de wetgever verschillende bevoegdheden gecreëerd die aan gemeentelijke organen werden toebedeeld. Door middel van deze bevoegdheden kon een aantal – voor de godsdienstoefening mogelijk hinderlijke – factoren
24 Kamerstukken II 1982/83, 16 492, nr. 2; zie ook Kamerstukken I 1986/97, 19 700 D, nr. 185a, p. 5.
25 Kamerstukken II 1988/89, 21 081, nr. 3, p. 15. De Winkelsluitingswet van 1976 vormde hiervoor de grondslag.
26 Kamerstukken II 1989/90, 21 081, nr. 5.
27 Kamerstukken II 1986/87, 19 403, nr. 5, p. 5. De regering beaamde dit en stelde dat de grens dáár ligt, ‘waar aan andersdenkenden onaanvaardbare plichten tot conform handelen worden opgelegd’, Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, p. 9.
28 Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64a, p. 10.
29 Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 19.
30 Kamerstukken II 2012/13, 33 400-‐VII, nr. 23 (motie-‐Schouw (D66) en Taverne (VVD); Kamerstukken II 2012/13, 33 400-‐XIII, nr. 29 (motie-‐Verhoeven (D66)); Kamerstukken II 2006/07, 30 959, nr. 8 (motie-‐Aptroot (VVD)).
worden beteugeld. Wij gaan op deze bevoegdheden hierna in, aan de hand van de doelen die zij kunnen dienen. Ook bespreken we de voor de uitleg van de diverse bepalingen relevante jurisprudentie die op grond van de Zondagswet tot stand is gekomen.
2.1 (Verkeers)gerucht in de buurt van kerken: artikel 2 Zondagswet
Artikel 2 Zondagswet luidt:
1. Het is verboden op Zondag in de nabijheid van kerken of andere gebouwen voor de openbare eredienst in gebruik, zonder strikte noodzaak gerucht te verwekken, waardoor de godsdienstoefening wordt gehinderd.
2. De burgemeester treft de nodige maatregelen teneinde te voorkomen, dat op Zondag door het verkeer op land-‐ en waterwegen in de nabijheid van kerken of andere gebouwen voor de openbare eredienst in gebruik, meer voor de godsdienstoefeningen hinderlijk gerucht wordt veroorzaakt dan met het oog op de eisen van dat verkeer redelijkerwijze onvermijdelijk is. Hij is bevoegd daartoe verbiedend of bevelend op te treden of te doen optreden.
Over de precieze betekenis van de term ‘gerucht’ werden tijdens de parlementaire behandeling verschillende vragen gesteld, die door de minister kort werden beantwoord: de term moest worden bezien in de geest van de toelichting. Het was uiteindelijk aan de rechter om te bepalen of iets wel of niet als ‘gerucht’ zou moeten worden gekwalificeerd. Het luiden van de kerkklokken hoefde volgens de minister desgevraagd niet te worden uitgezonderd van het verbod in artikel 2: het klokgelui werd geregeld in de Wet op de Kerkgenootschappen, die ook na aanneming van de Zondagswet haar gelding volledig zou behouden.31
Artikel 2, tweede lid beoogde vast te leggen dat de burgemeester verplicht was ter bescherming van de godsdienstoefening de nodige maatregelen te nemen. Het zou niet nodig zijn om hiertoe verbods-‐ of gebodsmaatregelen uit te vaardigen; hij zou deze bevoegdheid ook
‘zeer wel’ kunnen uitoefenen zonder hiertoe over te gaan. Bij de afweging van het verkeersbelang tegen het belang van godsdienstoefening diende dit laatste te prevaleren: de Zondagswet moest ten opzichte van de Wegenverkeerswet als lex specialis worden beschouwd.
Verder werd door de minister gesteld dat de bevoegdheden die in het tweede lid aan de burgemeester werden toebedeeld, moesten worden beschouwd als ‘precisering en ten dele ook als uitbreiding’ van de algemene bevoegdheid van de burgemeester ter bescherming van de openbare orde en rust’.32
In de Tweede Kamer werd gevraagd naar de verhouding tussen artikel 2 Zondagswet en artikel 146 Wetboek van Strafrecht (‘WvSr’)33, waarin het opzettelijk storen van een godsdienstige bijeenkomst strafbaar is gesteld en dat een ruimere strekking heeft dan het Zondagswetartikel.34 De minister stelde dat voor de toepasselijkheid van artikel 146 Sr sprake diende te zijn van een misdrijf waarvoor opzet was vereist. Daarom was verklaarbaar dat het niet alleen gold voor godsdienstoefeningen, maar tevens voor andere godsdienstige bijeenkomsten en kerkelijke plechtigheden. Het zou te ver gaan artikel 2 Zondagswet in die trant uit te breiden.35
2.2 Gerucht in het algemeen: artikel 3 Zondagswet
Artikel 3 Zondagswet luidt:
31 Handelingen TK 20 maart 1953, 2 176, p. 2504.
32 Kamerstukken II 1952/53, 2 176, nr. 6, p. 3; Handelingen TK 20 maart 1953, 2 176, p. 2504.
33 Art. 146 Sr luidt: Hij die door het verwekken van wanorde of het maken van gedruis hetzij een geoorloofde openbare samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, hetzij een geoorloofde
godsdienstige of levensbeschouwelijke plechtigheid of lijkplechtigheid opzettelijk stoort, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie.
34 Handelingen II 18 maart 1953, 2 176, p. 2479.
35 Handelingen II 20 maart 1953, 2 176, p. 2504.
1. Het is verboden op Zondag zonder strikte noodzaak gerucht te verwekken, dat op een afstand van meer dan 200 meter van het punt van verwekking hoorbaar is.
2. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op uitingen tijdens geoorloofde samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergaderingen of betogingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties. Voor zover dat vereist is ter voorkoming van gerucht dat de viering van de Zondag en de openbare rust op de Zondag ernstig verstoort, voegt de burgemeester aan de voorschriften en beperkingen bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wet openbare manifestaties voorschriften en beperkingen toe met betrekking tot het geluidsniveau en met betrekking tot het gebruik van geluidsapparaten, of worden door hem aanwijzingen ter zake gegeven.
3. Voor andere gevallen dan die bedoeld in het tweede lid kan de burgemeester voor de tijd na 13 uur ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid; de gemeenteraad kan ter zake regels stellen.
Tijdens de parlementaire behandeling van de Zondagswet van 1953 werd over de betekenis van
‘gerucht’ ook in verband met dit wetsartikel van gedachten gewisseld, en ook hier antwoordde de minister dat men elk geval op zichzelf diende te bekijken, uitgaande van de bedoeling van de wetgever. Dit gold tevens voor de 200 meter-‐grens: ‘Artikel 3 beoogt niet een regeling te geven, waardoor een rustlievend burger tegen een rumoerige buurman wordt beschermd, maar heeft de strekking rumoer in het openbare leven zoveel mogelijk te voorkomen. Waar de grens ligt, is niet wiskundig zeker vast te stellen, maar de afstand van 200 meter lijkt met het oog op alle in het geding zijnde factoren een acceptabele’, zo stelde de minister.36
Het tweede lid van artikel 3 werd gewijzigd in verband met de inwerkingtreding van de Wom, die beoogde de artikelen 6 en 9 van de in 1983 in werking getreden Grondwet uit te werken. Ook wijziging van de Zondagswet was in het licht van de nieuwe grondwetsbepalingen noodzakelijk.37 Het belangrijkste punt waarop de Zondagswet wijziging behoefde was, ingevolge de memorie van toelichting bij de Wom, de aan de burgemeester en de gemeenteraad gedelegeerde bevoegdheden tot beperking van optochten en bijeenkomsten in het belang van de zondagsviering en de openbare rust op zondag: deze bevoegdheden hadden een zeer open karakter dat zich niet verdroeg met de nieuwe, grondwettelijke beperkingsclausules. Artikel 6 en 9 mogen in beginsel slechts worden beperkt door de formele wetgever, die deze bevoegdheid alléén aan de gemeentelijke wetgever mag overdragen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. De doelstellingen van de Zondagswet zijn tot geen van deze grondwettelijke beperkingsdoeleinden te herleiden, en dat betekende dat de ruime bevoegdheden van de burgemeester en de gemeenteraad niet langer waren geoorloofd. De bevoegdheden van de burgemeester werden beperkt door een nieuwe, imperatieve formulering (voor zover dat vereist is (…) voegt de burgemeester (…) of worden door hem) van het tweede lid. De voorschriften of beperkingen die hij in voorkomende gevallen kon stellen, zouden door de rechter volledig op rechtmatigheid kunnen worden getoetst.. Verder vloeit uit de parlementaire stukken voort dat voorschriften en beperkingen alléén mogen worden gesteld, als op grond van de Wom een kennisgeving of vergunningaanvraag is gedaan. In de andere gevallen zou slechts het aanwijzingsinstrument kunnen worden gebruikt.38
Op grond van artikel 3, derde lid Zondagswet kan de gemeenteraad regels stellen omtrent de ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester ten aanzien van samenkomsten ná 13.00 u. Over de verhouding tussen de bevoegdheid van de burgemeester en die van de gemeenteraad werden tijdens de behandeling van de wet van 1953 vragen gesteld: kon de gemeenteraad het stellen van regels ook nalaten, en zo ja, hoe zou daardoor de bevoegdheid van de burgemeester worden beïnvloed? De minister antwoordde dat ook dan de burgemeester bevoegd zou zijn ontheffingen te verlenen, aangezien die bevoegdheid anders illusoir gemaakt zou worden. Om die reden zou de gemeenteraad de ontheffingsbevoegdheid niet geheel mogen
36 Handelingen II 20 maart 1953, 2 176, p. 2505.
37 Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 2; p. 11.
38 Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 12, p. 27.
uitsluiten – al zou aanzienlijke beperking wel zijn toegestaan.39 Dit uitgangspunt wijzigde met de inwerkingtreding van artikel 5a Zondagswet (zie hierna, § 2.4): alleen als de gemeenteraad deze bevoegdheid aan de burgemeester toebedeelde, kon een ontheffing worden verleend. Stelde de gemeenteraad hieromtrent geen regels, dan moest de burgemeester voortaan niet tot het verlenen van een ontheffing bevoegd worden geacht. Tevens werd het imperatieve karakter van de formulering van het derde lid toen gewijzigd, omdat veel gemeentebesturen kennelijk niet de behoefte hadden deze materie te regelen. Het ‘stelt regels’ werd vervangen door ‘kan regels stellen’.40 Uit de jurisprudentie blijkt overigens dat voor het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 3, tweede lid Zondagswet – ondanks de ‘strikte noodzaak’ waarvan het artikel rept – geen sprake hoeft te zijn van ‘zeer dringende redenen’.41
2.3 Openbare vermakelijkheden: artikel 4 Zondagswet
Artikel 4 Zondagswet luidt:
1. Het is verboden op Zondag voor 13 uur openbare vermakelijkheden te houden, daartoe gelegenheid te geven of daaraan deel te nemen.
2. De gemeenteraad kan bij plaatselijke verordening voor de tijd na 13 uur voor door hem aan te wijzen openbare vermakelijkheden eenzelfde verbod vaststellen als in het eerste lid vervat.
3. De burgemeester is bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaalde bij het eerste en krachtens het tweede lid; de gemeenteraad kan terzake regels stellen.
4. Ten aanzien van openbare vermakelijkheden, waarvan redelijkerwijze geen beletselen voor de viering van de Zondag en geen verstoring van de openbare rust op de Zondag zijn te duchten, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald, dat zij niet als openbare vermakelijkheden in de zin van deze wet zullen worden beschouwd.42
De term ‘openbare vermakelijkheid’ gaf tot uitgebreide beraadslagingen aanleiding.43 Concluderend stelde de minister dat het begrip zijn ‘eigen omlijning’ zou moeten vinden,
‘enerzijds door de beperkingen, bij algemene maatregel van bestuur aangebracht, anderzijds door de jurisprudentie’.44
De verhouding tussen de aan de gemeenteraad in het tweede lid toebedeelde bevoegdheid en de bepalingen in de amvb op grond van het vierde lid kwam eveneens uitvoerig aan de orde. Uit de parlementaire stukken vloeit voort dat als de raad openbare vermakelijkheden zou willen verbieden op grond van de hem in lid 2 toegekende verordeningsbevoegdheid, hij deze in de verordening stuk voor stuk en voldoende gedetailleerd moet opsommen. Dit uitgangspunt kwam naar voren in het KB van 28 februari 1990, waarin een verordeningsbepaling van de gemeente Nieuw-‐Lekkerland werd vernietigd wegens strijd met de wet. De omschrijving ‘iedere openbare en/of voor publiek toegankelijke inrichting of activiteit die gericht of medegericht op het al dan niet met behulp van een geluidsapparaat ten gehore brengen van muziek of zang’ – waarmee werd beoogd discotheken op zondag gesloten te houden – achtte de Kroon niet onderscheidend genoeg.45 De activiteiten die op grond van de amvb niet als openbare vermakelijkheden in de zin van de Zondagswet zijn aan te merken, vallen niet alleen buiten het bereik van de wet, maar óók buiten het bereik van de in het tweede lid aan de gemeenteraad toegekende bevoegdheid.
39 Kamerstukken I 1952/53, 2 176, nr. 178a, p. 2.
40 Kamerstukken II 1954/55, 3 740, nr. 3.
41 ARRvS 27 juli 1978, AB 1978, 378 (ontheffing kermis Emmeloord) m.nt. Stellinga; ARRvS 30 januari 1991, AB 1992, 30 (ontheffing kermis Delft).
42 In de amvb worden genoemd toneelvoorstellingen, filmvoorstellingen, concerten en andere openbare bijeenkomsten, welke in besloten ruimten worden gehouden en de geestelijke, zedelijke of culturele verheffing of ontwikkeling van het publiek ten doel hebben (art. 1).
43 Zie voor een uitgebreide beschrijving – waarin tevens de Zondagswet van 1815 en de daarop gebaseerde jurisprudentie werden betrokken – Douma 1954, p. 102-‐114.
44 Handelingen II 20 maart 1953, 2 176, p. 2524.
45 KB 28 februari 1990 (Nieuw-‐Lekkerland), AB 1990, 357 m.nt. Stolk.
Gevraagd werd of de burgemeester ook ná inwerkingtreding van de amvb bevoegd zou blijven om een vergunning (bedoeld werd waarschijnlijk: ontheffing) te weigeren voor vermakelijkheden die in de amvb waren opgenomen, wanneer een vergunning (cq ontheffing) op grond van raadsbepalingen zou zijn vereist. Volgens de minister zou het ontwerp die bevoegdheid van de burgemeester onverlet laten, mits dit niet zou geschieden uit hetzelfde oogpunt als aan de wet zelf ten grondslag ligt.46 Kortom: een vergunning mag niet worden geweigerd in verband met de zondagsrust.
Ten aanzien van de bevoegdheden als toebedeeld in artikel 4, tweede lid Zondagswet, gold in 1953 hetzelfde als hiervóór over artikel 3, derde lid aan de orde is gekomen: de burgemeester mocht ontheffing verlenen; de gemeenteraad kon hierover regels stellen, waarbij de ontheffingsbevoegdheid niet geheel illusoir mocht worden gemaakt. Na wijziging van de Zondagswet in 1955 vloeide de bevoegdheid tot ontheffingverlening niet langer zonder meer voort uit de Zondagswet, maar uit de door de gemeenteraad gestelde regels (zie ook § 2.2 en § 2.4).
2.4 Bijeenkomsten op openbare plaatsen: artikel 5 en 5a Zondagswet
De artikelen 5 en 5a Zondagswet luiden:
Artikel 5
1. Het is verboden op Zondag voor 13 uur optochten of bijeenkomsten op openbare plaatsen te houden, daartoe gelegenheid te geven, of daaraan deel te nemen.
2. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op:
a. samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging;
b. wandeltochten die niet door muziek worden begeleid.
3. Met betrekking tot de in het tweede lid onder a bedoelde samenkomsten voegt de burgemeester, voor zover dat vereist is ter voorkoming van onnodige verstoring van de openbare rust op de Zondag, aan de voorschriften en beperkingen bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wet openbare manifestaties voorschriften en beperkingen toe met betrekking tot tijd, plaats en duur van zodanige samenkomsten, of worden door hem aanwijzingen ter zake gegeven.
Artikel 5a
1. Artikel 3, eerste lid, en artikel 5, eerste lid, zijn in een gemeente of groep van gemeenten niet van toepassing op door Gedeputeerde Staten aangewezen, bij het in werking treden dezer wet aldaar bestaande tradities en gebruiken, welke naar hun oordeel in het volksleven zijn geworteld en niet als openbare vermakelijkheden in de zin van deze wet zijn te beschouwen. Aanwijzing kan slechts geschieden binnen 18 maanden na het in werking treden van dit artikel. Alvorens Gedeputeerde Staten tot aanwijzing overgaan horen zij burgemeester en wethouders.
2. Artikel 3, derde lid, en artikel 4, derde lid, zijn niet van toepassing in door Gedeputeerde Staten aangewezen gemeenten, waar naar hun oordeel het verlenen van ontheffing zou indruisen tegen godsdienstige overtuigingen, welke het volksleven aldaar overwegend beheersen. Alvorens Gedeputeerde Staten tot aanwijzing overgaan, horen zij burgemeester en wethouders.
In eerste instantie had artikel 5 Zondagswet slechts betrekking op politieke optochten of bijeenkomsten. Ook ten aanzien van dit artikel werd over de terminologie beraadslaagd. Wat werd bedoeld met ‘politieke optocht’? De minister stelde dat wat onder een ‘politieke optocht’
moest worden verstaan uiteindelijk ter beoordeling van de rechter stond. De term ‘politieke’
werd via een amendement uit het wetsontwerp geschrapt. Optochten en bijeenkomsten werden vervolgens – onverminderd de bepaling van artikel 177, tweede lid Grondwet47 – op zondag vóór 13.00 u. in algemene zin verboden.
46 Kamerstukken I 1952/53, 2 176, nr. 178a, p. 2; Handelingen I 13 oktober 1953, 2 176, p. 2042-‐2043.
47 Art. 177 Gw luidde: (1) Alle openbare godsdienstoefening binnen gebouwen en besloten plaatsen wordt toegelaten, behoudens de noodige maatregelen ter verzekering der openbare orde en rust. (2) Onder dezelfde bepaling blijft de openbare godsdienstoefening buiten gebouwen en besloten plaatsen geoorloofd, waar zij thans naar de wetten en reglementen is toegelaten.
Anders dan in de artikelen 3 en 4 van de Zondagswet werd in het vijfde artikel géén ontheffingsbevoegdheid voor de burgemeester opgenomen, noch werd aan de gemeenteraad de bevoegdheid verleend nadere regels te stellen. In de Kamers werd gevraagd naar de reden voor het ontbreken van gemeentelijke bevoegdheden.48 De minister antwoordde kortweg dat hij voor uitbreiding van de bevoegdheid van de gemeenteraad ‘voorshands niet voldoende aanleiding’
zag.49 Ontheffingsbevoegdheden voor de burgemeester moesten ‘uitzonderingen blijven’.
Aangegeven werd dat bij de voorbereiding van het wetsontwerp was nagegaan in hoeverre aan een ontheffingsbevoegdheid behoefte bestond en gebleken was, ‘dat men zonder ontheffingsbevoegdheid niet vastloopt’.50
Artikel 5 werd, evenals artikel 3 en op grond van dezelfde redenen, aangepast met de inwerkingtreding van de Wom.51
Artikel 5a werd in 1955 in de Zondagswet opgenomen. In het artikel worden de artikelen 3, eerste lid en 5, eerste lid niet van toepassing verklaard op bestaande tradities en gebruiken die vóór de inwerkingtreding van de Zondagswet al bestonden en waarvan gedeputeerde staten had geoordeeld dat zij als ‘in het volksleven geworteld’ moesten worden beschouwd. Dergelijke tradities en gebruiken – in de memorie van toelichting werden bijvoorbeeld dauwtrappen en het zingen en spelen van kerstliederen in de Kerstnacht genoemd52 – dienden niet langer als
‘openbare vermakelijkheden’ in de zin van de Zondagswet te worden beschouwd, zodat zij onbelemmerd doorgang konden vinden.
Het tweede lid van het artikel werd eraan toegevoegd bij amendement-‐Bruins Slot
Het tweede lid van het artikel werd eraan toegevoegd bij amendement-‐Bruins Slot