Beleidstrends decentralisatie, verzelfstandiging
Context Vanaf 2015 worden gemeenten verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Gemeenten moeten het inkoopproces coördineren, contracten sluiten en samenwerken met marktpartijen, toezicht houden op het proces en de toegankelijkheid van de zorg waarborgen.
Risico Doordat gemeenten als gevolg van de decentralisaties coördinator, opdrachtgever, marktmeester en toezichthouder zijn in het sociaal domein, ontstaat het gevaar van risico’s op het gebied van
organisatorische integriteit o.a. de inrichting van hard en soft controls (vier ogen-principes, leiderschap et cetera). De diverse rollen die de gemeente vervult in het proces kunnen zorgen voor onduidelijkheid. De rollen lopen door elkaar heen waardoor risico’s kunnen ontstaan zoals belangenverstrengeling en misbruik van positie en bevoegdheden.
GB168-1-46 28
5 Epiloog
Vanuit een goede uitgangspositie wordt het Nederlandse openbaar bestuur
geconfronteerd met nieuwe risico’s. Deze risico’s volgen uit de gecombineerde effecten van diverse maatschappelijke ontwikkelingen en beleidstrends zoals individualisering, informatisering, bezuinigingen en de participatiesamenleving. Het beperken van de risico’s stelt eisen aan de hard en soft controls die geïmplementeerd dienen te zijn binnen (semi-) publieke organisaties. Gezien de toenemende complexiteit van de
samenleving is de hypothese dat vooral het implementeren van soft controls die leiden tot een veilige en lerende organisatiecultuur van cruciaal belang is.
Dit hoofdstuk schetst het algemene beeld dat volgt uit de risico’s besproken in hoofdstuk 4 en staat stil bij de implicaties van deze risico’s in de toekomst. Dit algemene beeld is – evenals de rest van het rapport, gebaseerd op onderbouwde veronderstellingen over de effecten van ontwikkelingen en trends die verkregen zijn via de gevolgde aanpak (paragraaf 1.2).
5.1 Algemeen beeld
Sinds de jaren negentig zijn in het openbaar bestuur belangrijke stappen gezet om de integriteit te bevorderen. Wetgeving, regels en normen zijn behoorlijk op orde. Ook zijn instrumenten ontwikkeld en wordt de integriteit gemonitord.
De samenleving verandert voortdurend en doet dat in een steeds hoger tempo. Deze veranderingen hebben een (verondersteld) effect op het functioneren van het openbaar bestuur. Het openbaar bestuur anticipeert op deze veranderingen en dit beïnvloedt op haar beurt het functioneren van dit bestuur. Dit heeft gevolgen voor de integriteit. De
voorwaarden waaronder integer gedrag kan plaatsvinden en wordt geborgd, alsmede de betekenis van het begrip zelf veranderen.
De effecten van veranderingen voor de integriteit zijn complex, meerledig en
multi-interpretabel. Zo illustreert dit onderzoek dat bezuinigingen zowel een positief als negatief effect kunnen hebben op de integriteit. Geïdentificeerde effecten zijn mogelijkheden; ze treden niet per definitie op. Het openbaar bestuur wordt – op onderdelen – kwetsbaarder als gevolg van bepaalde ontwikkelingen maar deze gevolgen hoeven zich niet te
manifesteren. Het is naar onze mening accurater om te spreken over kwetsbaarheden in plaats van over risico’s. Duidelijk is in ieder geval dat de integriteit van het openbaar bestuur – vanuit een goede uitgangspositie – voor nieuwe uitdagingen staat.
De flexibilisering van de arbeidsmarkt brengt kwetsbaarheden met zich mee. Werknemers zijn in toenemende mate mobiel. Veel werknemers zijn tijdelijk in dienst, extern ingehuurd of vertrekken binnen een aantal jaar uit eigen beweging. Voor de integriteit is
eenstemmigheid binnen organisaties van belang maar deze ontstaat, met een snel wisselend personeelsbestand, niet meer vanzelf. Het is lastiger voor organisaties om de verankering van normen, waarden en regelgeving te borgen en de continuïteit van het integriteitsbeleid en de kennisoverdracht mogelijk te maken. Dit stelt eisen aan
voornamelijk de implementatie van soft controls als leiderschap en organisatiecultuur.
Ook binnen organisaties opereren medewerkers in toenemende mate autonoom en flexibel.
Zij genieten meer discretionaire bevoegdheden en minder controle. Onder het mom van
‘high trust, low control’, heeft de moderne ambtenaar meer ruimte om het werk te doen
GB168-1-46 29
waar en hoe hij wil en wordt hij gestimuleerd om ondernemender te opereren. De manager vertrouwt op de ambtenaar en controleert het dagelijks handelen weinig. Medewerkers komen hierdoor vaker in situaties waarin zij worden geconfronteerd met
integriteitsvraagstukken en zijn moeilijker te controleren voor leidinggevenden. Dit geeft medewerkers veel ruimte die kan worden misbruikt. Aandacht voor cultuur en leiderschap kunnen voorkomen dat medewerkers loszingen van hun organisaties en demoraliseren. Dit is in de huidige context van bezuinigingen van extra belang daar dikwijls meer druk op medewerkers staat om te presteren en de sfeer op de werkvloer kan verzuren als gevolg van reorganisaties.
Op het vlak van de informatisering is de uitdaging om de digitale opslag van grote
hoeveelheden persoonsgegevens goed in te richten en medewerkers te instrueren over de omgang met deze gegevens en ICT-systemen. Ook van belang hierbij is de omgang met de sociale media. Implementatie en actualisatie van beleid zijn lastig doordat innovaties elkaar in rap tempo opvolgen en overheden in toenemende mate worden blootgesteld aan
cybercrime. Ook bemoeilijken andere ontwikkelingen als de decentralisaties in het sociale domein en de reorganisaties als gevolg van bezuinigingen deze stap.
Ook het goed omgaan met meldingen van integriteitsschendingen vormt een blijvende uitdaging voor organisaties, zeker gegeven de angst voor media-aandacht. Er zijn binnen organisaties veel prikkels die de meldingsbereidheid van medewerkers en de handelings-bereidheid van leidinggevenden negatief kunnen beïnvloeden. Bezuinigingen en angst voor de gevolgen kunnen blokkerend werken. Bij meldingen van klokkenluiders staat voor organisaties vaak zoveel op het spel dat de wens om de incidenten te bedekken met de mantel der onwetendheid groot is. De uitdaging is om de juiste combinatie aan hard en soft controls te implementeren die de meldingsbereidheid vergroot in een omgeving die immer verandert en integriteitsschendingen snel veroordeelt.
Wanneer wordt ingezoomd op de relatie van het openbaar bestuur met haar omgeving is te zien dat er een steeds amorfer openbaar bestuur ontstaat waarbij de grenzen tussen publiek en semipubliek, publiek en privaat en een publieke instelling en de burger verder vervagen. Er ontstaan uitgebreide netwerken van wederkerigheid van kleine en grote maatschappelijke en commerciële organisaties rondom departementen en gemeenten die toegang hebben tot en invloed kunnen uitoefenen op beleid. In de relatie met de burger is het contact dichterbij en intensiever waardoor de ambtenaar in meer situaties met
integriteitsdilemma’s kan worden geconfronteerd. De principes van de participatie-samenleving kunnen bovendien op gespannen voet staan met integriteit. Zo vraagt het principe van maatwerk soms om een flexibele toepassing van regels terwijl het beginsel van gelijke behandeling het tegenovergestelde voorstaat. Ook hier geldt dat de vele relaties van (semi-)publieke organisaties bepaalde eisen stellen aan de implementatie van controls.
In de politiek-bestuurlijke context is te zien dat politici en bestuurders – zeker de
bestuurders van semipublieke organisaties op grotere afstand van de overheid – door de aard van hun functie een hoge mate van discretionaire bevoegdheid genieten, waarbij beperkte controls zijn ingericht. Dit is eigen aan en nodig voor die functies. Het leidt echter tot bepaalde kwetsbaarheden waarvan het openbaar bestuur zich moet blijven vergewissen.
Dit betreft hoofdzakelijk de moeilijkheid van het implementeren van goede soft controls in organisaties om (ambtelijke) tegenspraak te organiseren alsmede om blijvende aandacht voor en de bespreekbaarheid van nevenfuncties te garanderen.
GB168-1-46 30
Tot slot vormt integritisme een kwetsbaarheid, vooral omdat het complicaties opwerpt voor de doorontwikkeling van het thema. Integritisme zorgt voor verbreding van de betekenis van het begrip en werkt, in combinatie met de houding van de media, een angstcultuur in de hand met een potentieel schadelijk effect. Integritisme kan dan leiden tot ‘bestuurlijke verlamming’ en ‘handelingsverlegenheid’: bestuurders en politici durven niet meer te handelen uit angst voor integriteitsbeschuldigingen. Ook kan een risico-regelreflex ontstaan waarin men integriteitsrisico’s dichtregelt en een open gesprek over integriteits-dilemma’s moeilijker is.
5.2 Implicaties voor openbaar bestuur
In een dynamische en steeds complexere wereld zijn lang niet alle integriteitsdilemma’s in regels te vangen. Het teruggrijpen naar (meer) regels, wetten, procedures om risico’s uit te bannen en de complexiteit in te perken – ook wel de risico-regelreflex genoemd – schiet al snel te kort en heeft als risico te verzanden in een exercitie voor de bühne en het trekken van arbitraire scheidslijnen in een diffuus en grijs gebied. Dit is naast ineffectief ook contraproductief.
Het komt in de huidige tijd noodzakelijkerwijs in toenemende mate aan op bewust
menselijk handelen. Bewustzijn over en het doorleven van de morele standaarden bepalen de integriteit van het menselijk handelen. Het bereiken van bewustzijn en internalisering vraagt niet alleen inspanning van individuen maar ook van organisaties. Het vraagt continue agendering, binnen overheidsorganisaties en ook maatschappij-breed. Het vraagt
hoofdzakelijk ook een veilige en lerende cultuur binnen organisaties. Medewerkers moeten met elkaar en met hun leidinggevenden een open gesprek kunnen voeren over de
integriteitsdilemma’s waarmee ze worden geconfronteerd. De nadruk zou hierbij niet moeten liggen op het komen tot het juiste antwoord, maar op het besef dát en hoe de integriteit in het geding is. Hetzelfde geldt in sterkere mate voor de politiek-bestuurlijke context. Daarin moet sprake zijn van een cultuur waarin mensen hun fouten durven toe te geven en elkaar durven aan te spreken. Dit zal ook de meldingsbereidheid ten goede komen.
Problematiseren en shaming, zoals de media geneigd zijn te doen, bemoeilijken het bewerkstelligen van een veilig en lerend klimaat. Organisaties in het openbaar bestuur dienen zich bewust te zijn van de tweekoppige aard van de media, die aandacht en bewustzijn creëren voor integriteit maar ook kunnen bijdragen aan zwart-witdenken, angstcultuur en het teruggrijpen op de risico-regelreflex. De uitdaging voor het openbaar bestuur is om een veilige, lerende omgeving te creëren gegeven de media-aandacht.
Integriteit vergt naar de toekomst dus blijvende inspanning, daar het denken over en handelen naar de regels, normen en waarden slechts kan worden verankerd in mensen en organisatieculturen. Het besef dat integriteit geen quick fix kent, is in het openbaar bestuur reeds doorgedrongen. Er zijn echter nog slagen te maken als het gaat om de inbedding van integriteit in de harten en hoofden van medewerkers en in de cultuur van organisaties.
Sommige experts pleiten in dat kader voor de integrale inbedding van integriteit in de bedrijfsvoering. Andere pleiten voor aandacht voor integriteit in de werving en selectie van bestuurders en de samenstelling van het management team. Welke insteek ook wordt gekozen, de maatschappij en de integriteit daarbinnen blijven zich ontwikkelen en zullen daarbij nieuwe kwetsbaarheden maar zeker ook kansen creëren.
GB168-1-46 31