Gebiedsplannen, natuurdoelen en EHS

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat in op de bestuurlijke uitvoering van het natuurbeleid. De ruimtelijke sturing, de sturing door middel van het Programma Beheer en de aansturing van Staatsbosbeheer staan hierin centraal. De bestuurlijke uitvoering van het natuurbeleid kan verklarend zijn voor het wel of niet ecologisch functioneren van het natuurbeleid.

In dit hoofdstuk staan de volgende vragen centraal:

• In hoeverre functioneert het sturen met gebiedsplannen?

• In hoeverre functioneren de subsidieregelingen van het Programma Beheer? • In hoeverre functioneert de aansturing van het natuurbeheer van SBB?

In de onderliggende paragrafen worden per paragraaf eerst hypotheses over het functioneren van verschillende onderdelen beschreven. Deze hypotheses kunnen zowel geformuleerd zijn op basis van verwachtingen die beschreven zijn in het beleid als verwachtingen die stakeholders hebben over het beleid. De hypotheses worden vervolgens getoetst aan de praktijk.

Dit hoofdstuk kan worden gezien als het samenvattende hoofdstuk van deze rapportage. Op basis van informatie beschreven in eerdere hoofdstukken worden in dit hoofdstuk uitspraken gedaan over ruimtelijke sturing en sturing in de praktijk. In paragraaf 7.2 (ruimtelijke sturing) staat de werking van de gebiedsplannen centraal. In paragraaf 7.3 wordt zowel ingegaan op het Programma Beheer als op de regeling voor Staatsbosbeheer.

Delen van teksten die in dit hoofdstuk zijn opgenomen zijn ook rechtstreeks opgenomen in de rapportage Ecologische evaluatie regelingen voor natuurbeheer.

Ruimtelijke sturing

7.2.1 Inleiding

In paragraaf 7.2 wordt ingegaan op de vraag of het sturen via de gebiedsplannen verloopt volgens de verwachtingen. De volgende hypotheses zijn daarbij geformuleerd:

• Gebiedsplannen zijn een vertaling van de natuurdoelen die door het Rijk zijn gewenst en het realiseren van gebiedsplannen betekent realisatie van het natuurbeleid met de gewenste ruimtelijke samenhang en kwaliteit.

• Gebiedsplannen zijn sturend voor de ruimtelijke ordening.

• Gebiedsplannen bieden voor de beheerders een duidelijk kader en zijn motiverend om natuurdoelen te realiseren.

• Gebiedsplannen bieden zoveel mogelijk mogelijkheden voor particulieren om te participeren in natuurbeheer.

7.2.2 Gebiedsplannen, natuurdoelen en EHS

De verwachting in het natuurbeleid is dat gebiedsplannen een vertaling zijn van de (rijks)natuurdoelen. Het realiseren van deze gebiedsplannen moet de gewenste ruimtelijke samenhang en kwaliteit van de EHS versterken. De provincie stellen de gebiedsplannen op en

werken daarin de (rijks)natuurdoelen uit op gebiedsniveau. Gebiedsplannen zijn daarmee het instrument, waarin de provincies kunnen vastleggen op welke plek welke natuurdoelen gerealiseerd moeten worden (figuur 7.1). Formeel zijn gebiedsplannen het toetsingskader voor de subsidieverlening van beheersovereenkomsten (SAN en SN).

Figuur 7.1. Gebiedsplankaarten (Bron: DLG, provincies).

In de praktijk blijken gebiedsplannen niet alleen een uitwerking van rijksnatuurdoelen te zijn, maar bevatten ze ook provinciale en lokale ambities. Provincies stellen gebiedsplannen meestal ook in interactie op met de mogelijke grondgebruikers. Voordat dit gebeurt hebben veel provincies vaak zelfs al informeel vooroverleg gevoerd met de belangrijkste beheerders en andere betrokkenen. Daarnaast hebben provincies vaak inspraakrondes georganiseerd tijdens het proces van het opstellen van gebiedsplannen en wordt het plan ook formeel ter inzage gelegd. Grondgebruikers hebben daarmee ook een sturende invloed gehad op wat in de gebiedsplannen staat.

Gebiedsplannen blijken meestal geen blauwdruk te bevatten van gewenste natuurdoelen, maar natuurdoelen worden omwille van de uitvoerbaarheid vaak flexibel ingevuld. Veel gebiedsplannen bevatten veel mogelijkheden voor flexibele invulling door beheerders. Ruim begrensde gebieden (ruime jas of zoekgebieden) bieden de mogelijkheid om de gewenste natuur op verschillende plekken te realiseren. In andere gevallen zijn op een concreet begrensde plek meerdere natuurdoelen mogelijk. Daarnaast bieden de provincies mogelijkheden om gebiedsplannen aan te passen aan de wensen van de beheerder. Aanpassingen van gebiedsplannen worden veelal gemotiveerd vanuit het verkrijgen van locaal draagvlak en vanuit het benutten van de potenties in het terrein en de mogelijkheden die zich

er voordoen. De door het Rijk en de provincies overeengekomen natuurdoelen lijken daarmee soms naar de achtergrond te verschuiven. Dat is begrijpelijk vanwege de wens om (snel) natuurresultaten te boeken, maar kan ten koste gaan van de realisatie van (bepaalde) rijksnatuurdoelen en/of de ruimtelijke samenhang van de (nieuwe) natuur. Provincies geven zelf ook aan vaak geen concreet beeld te hebben van de gevolgen van aanpassingen in het gebiedsplan voor de realisatie van rijksnatuurdoelen en de gewenste ruimtelijke samenhang. DLG heeft formeel ook geen rol bij het bewaken van ruimtelijke samenhang bij de uitvoering van gebiedsplannen. In gebiedsprocessen neemt DLG die rol overigens vaak wel op zich doordat in deze processen meer integraal gewerkt wordt. Met een actieve rol in deze processen heeft DLG veel mogelijkheden om de ruimtelijke samenhang te bevorderen.

Om te kunnen sturen op het ambitieniveau en op een “ideale” mix van pakketten hebben de meeste provincies quota per pakket per kaartvlak gesteld. Dit betekent dat elke aanvraag van invloed kan zijn op een volgende aanvraag van een andere beheerder; het quotum kan namelijk na één enkele aanvraag vol zitten. DR toetst echter niet aan de quota omdat landelijk geen quotumboekhouding wordt bijgehouden. Op landelijk niveau is er daarmee geen overzicht van de realisatie van rijksnatuurdoelen en daarmee is het niet mogelijk voor de provincies om te sturen op een ideale mix van pakketten.

Ook complete digitale gebiedsplankaarten ontbreken, waardoor de landelijke consequenties van de voortdurende aanpassingen van gebiedsplannen niet duidelijk zijn. Hierdoor is het moeilijk om op landelijk niveau voortijdig bij te sturen op de realisatie van de rijksnatuurdoelen. De sturende werking van gebiedsplannen voor het natuurbeleid wordt verder bemoeilijkt doordat veel gebiedsplannen niets zeggen over de bestaande natuur in de EHS. Dat is opvallend omdat het hier gaat om het grootste deel van de Nederlandse EHS. Een van de redenen is dat voor bestaande natuur, ongeacht het gebiedsplan, altijd subsidie kan worden aangevraagd. Inrichtingsubsidie voor omvorming van bestaande natuur zou echter wel getoetst moeten worden aan het gebiedsplan. Bovendien voeren de meeste provincies vooralsnog geen actief omvormingsbeleid voor bestaande natuur, maar leggen ze de nadruk op de realisatie van nieuwe natuur.

Uit bovenstaande kan geconcludeerd worden dat gebiedsplannen wel is waar de vertaling vormen van de natuurdoelen die het Rijk wenst te realiseren, maar dat door middel van inspraak de wensen van de grondeigenaren ook in de afweging waar welke natuurdoelen moeten worden gerealiseerd, zijn meegenomen. Het realiseren van de gebiedsplannen betekent daarmee niet automatisch het realiseren van de rijksnatuurdoelen in de gewenste ruimtelijke samenhang en kwaliteit. De consequenties van aanpassingen van gebiedsplannen voor het realiseren van de rijksnatuurdoelen zijn niet goed in beeld.