7.1 Inleiding
Vervoerders maken gebruik van verschillende financieringsconstructies voor het kopen of leasen van treinen. In het kader van dit advies heeft de ACM twee constructies nader bekeken om te beoordelen of deze contructies van invloed kunnen zijn op het gelijke speelveld bij aanbestedingen van regionaal spoorvervoer. Het gaat hier om financiering via Eurofima AG, een supranationale organisatie gevestigd in Zwitserland, en de buitenlandse belastingconstructies voor de koop en lease van treinmaterieel.
Eurofima
Eurofima AG is een financieringsbedrijf voor rollend materieel. Nationale spoorwegondernemingen van de Europese lidstaten hebben aandelen in Eurofima. Het kapitaal dat is gestort in Eurofima wordt vervolgens gebruikt voor de financiering van rollend materieel. Hierbij staat de Staat garant voor de
schuldverplichtingen aan Eurofima van haar nationale spoorwegondernemingen. Doordat de ministeries van de deelnemende landen garant staan voor de aflossing en rentebetaling loopt Eurofima een relatief laag risico op deze lening. Dit kan leiden tot gunstige voorwaarden bij het aangaan van de lening voor rollend materieel voor de aandeelhouders van Eurofima.
7.2 Risico’s op verstoring gelijk speelveld bij regionale aanbestedingen
Het is mogelijk dat partijen een beter bod kunnen doen op een concessie, omdat zij lagere financieringskosten hebben door een voordeel dat andere partijen niet hebben kunnen verkrijgen. Bijvoorbeeld omdat de Nederlandse Staat alleen garanties heeft verstrekt aan een specifieke spoorwegonderneming. Dit kan leiden tot een verstoring van het gelijke speelveld.
40 Eurofima
Onderstaande figuur geeft een overzicht van welke partijen in welke mate gebruik maken van financiering via Eurofima.
Van de spoorwegondernemingen die in Nederland actief zijn is alleen Connexxion – en diens moederbedrijf Transdev – geen aandeelhouder van Eurofima. Uit het overzicht blijkt dat de overige
spoorwegondernemingen die in Nederland actief zijn zoals NS, Deutsche Bahn (met dochter Arriva) en SNCF (met dochter Keolis) beperkt gebruik maken van de diensten van Eurofima.
Op dit moment schat de ACM het risico laag in dat de garantstellingen van overheden voor de leningen die spoorwegondernemingen bij Eurofima aangaan, zullen resulteren in een verstoring van het gelijke
speelveld bij regionale aanbestedingen. In de eerste plaats kunnen vrijwel alle spoorwegondernemingen – direct of via hun moederbedrijven – gebruikmaken van de diensten van Eurofima. In de tweede plaats wordt momenteel weinig gebruikgemaakt van Eurofima, wat een indicatie is dat op de vrije kapitaalmarkt ook gunstige financieringscondities te verkrijgen zijn. Dit zou in de toekomst wel kunnen veranderen, bijvoorbeeld bij een stijging van de rente, of omdat niet gebruik kan worden gemaakt van de ‘Ierse route’
(zie hieronder). Belastingsconstructies
Bij de inschrijving van NS op de aanbesteding in Limburg heeft NS gebruikt gemaakt van de zogenaamde ‘Ierse route’. Daarbij werden de treinen gekocht door de Ierse dochter NS Financial Services (NSFSC) en vervolgens geleased aan de dochtermaatschappij Abellio. Hiermee werden fiscale voordelen behaald. Ook andere vervoerders zouden gebruikmaken van dergelijke constructies om belastingvoordelen te halen, zodat er lager kan worden ingeschreven voor een concessie.95 De aandeelhouder van NS, de Minister van Financiën, acht het gebruik van buitenlandse leaseconstructies onwenselijk en heeft daarom met NS de volgende afspraken gemaakt over de afbouw van de activiteiten van NSFSC:
41
I. Alle nieuw te bestellen treinen voor de nieuwe Hoofd Rail Net concessie (HRN) worden met ingang van het nieuwe HRN (2015) vanuit Nederland aangeschaft. Ook zullen nieuwe treinen voor aanbestedingen voor decentrale lijnen in Nederland die NS vanaf 2015 indient, vanuit Nederland worden aangeschaft.
II. NS bouwt de leases via NSFSC van het bestaande materieel op het HRN in Nederland af tijdens het verloop van de concessieperiode tot 2024. Aan het einde van de
concessieperiode bevindt circa 90% van het materieelbestand zich dan in Nederland. III. Voor buitenlandse activiteiten is het uitgangspunt dat belasting daar betaald wordt waar de
concessie zich bevindt. Ik heb met NS afgesproken dat NS zich actief zal inzetten voor de toepassing van dit uitgangspunt door concessieverleners in het buitenland. NS zal dit uitgangspunt in acht nemen waar het door concessieverleners wordt meegenomen als onderdeel van de aanbesteding. In die situaties wordt niet langer materieel vanuit Ierland aangeschaft voor buitenlandse concessies.96
NS maakt per begin 2018 geen gebruik meer van deze constructie voor haar treinen op het hoofdrailnet. NS FSC heeft alle treinen en bijbehorende lease-contracten verkocht aan het in Nederland gevestigde NS Lease BV.97 In de beantwoording op vragen van de ACM geeft NS aan dat ook de huidige treinstellen die worden ingezet op lopende regionale concessies zijn overgedragen aan NS Lease B.V.
De ACM heeft geen volledig beeld van de mogelijkheden en beperkingen van andere vervoerders om in de toekomst gebruik te maken van buitenlandse leaseconstructies. Uit de brief van de Minister van Financiën van 23 april 2015 kan opgemaakt worden dat die mogelijkheden er zijn.
7.3 Beheersmaatregelen
De Europese staatssteunregels leggen beperkingen op aan lidstaten om hun staatsbedrijven te ondersteunen met het bieden van garanties of belastingvoordelen die kunnen resulteren in oneerlijke concurrentie. De Europese Commissie toetst de afgelopen jaren strenger op belastingconstructies van ondernemingen die hun activiteiten uitvoeren in het thuisland, maar in een ander land zijn gevestigd om belastingvoordelen te behalen. Mogelijk vallen de garanties voor Eurofima of het gebruik van de Ierse route voor het leasen van treinen onder de uitzonderingsbepalingen. Dat heeft de ACM in het kader van deze update van de Quickscan niet onderzocht. De ACM signaleert dat vervoerders gebruik kunnen maken van buitenlandse leaseconstructies – zoals de ‘Ierse route’ – om belastingvoordelen te behalen, maar dat NS daar geen gebruik meer van maakt. Dit zou kunnen resulteren in een concurrentienadeel voor NS. Omdat dit een eigen keuze is van (de aandeelhouder van) NS, is hierbij geen sprake van een verstoring van het gelijke speelveld.
96 Idem.
42