Factsheet en inleiding Park

Locatie Gemeente Overbetuwe, provincie Gelderland

Omvang 120 Ha bruto, 85 Ha netto beoogd

Fase Ontwikkeling sinds 2007, bestemmingsplan vastgesteld

Ontwikkeling Gemeente Overbetuwe, Park15 BV

Doelgroep Licht industrieel, logistiek

Figuur 17. Factsheet en kaart Park 15.

Park 15 nabij Oosterhout is een nieuw, nog te realiseren bedrijventerrein aan de A15. Het project stond eerder bekend onder de naam Betuws Bedrijvenpark, maar de naam Park 15 dient op korte termijn de naam te worden waaronder alle ontwikkelingen uitgevoerd gaan worden. De naam Park 15 komt voort uit de samentrekking van Park, wat de landschappelijke inpassing, kwaliteit en het landelijke karakter representeert, en 15 vanwege de ligging aan de A15. Bovendien sluit deze naam meer aan bij het internationale ambitieniveau en marketingconcept van het bedrijventerrein. Het terrein heeft een bruto omvang van 120 hectare, waarvan maximaal 85 hectare mag worden uitgegeven. Park 15 wordt ontwikkeld door Park 15 bv, in samenwerking met de gemeente

Overbetuwe. Vanwege de centrale ligging in stadsregio Arnhem-Nijmegen en de directe ontsluiting via de A15 is het een interessant terrein voor logistieke en distributieve bedrijven (De weekkrant, 2009; Adecs oost; 2007).Om de functiewijziging in dit gebied te compenseren is ten zuiden van de A15 en ten westen van Park 15 bij benadering 200 hectare gereserveerd voor de ontwikkeling van landschap De Danenberg (Adecs oost, 2007).

5.3.2. Overbetuwe en de ontwikkeling van Park 15

Park 15 is ontwikkeld door Park 15 bv (voorheen Betuws Bedrijvenpark BV) en de gemeente

Overbetuwe. Het idee van Park 15 stamt eigenlijk alweer uit de vorige eeuw, vertelt Willem de Bruin, projectleider projectrealisatie bij de gemeente Overbetuwe (persoonlijke communicatie, 12 juli, 2012). De provincie kwam destijds met het idee voor een grootschalig multimodaal

transportcentrum (verder: mtc) voor het gebied waar nu Park 15 is gepland. Het mtc zou echter vele malen groter worden. Op het mtc zouden grote transportbedrijven en ondernemers uit de

distributiesector zorgen voor waardecreatie. Hoewel het mtc op handen gedragen werd door de betrokken overheden, bestond er veel bezwaar tegen het mtc vanuit omwonenden en

milieuorganisaties. Aan het begin van deze eeuw is de bestemmingsplanprocedure toch van start gegaan voor het mtc. Vanwege de vele bezwaren is het bestemmingsplan door de Raad van State in 2002 vernietigd, mede doordat de nut en noodzaak niet afdoende werd aangetoond en het mtc qua schaalgrootte niet in de regio zou passen. Hierdoor trokken de overheden hun handen af van het mtc (Gelderse Milieufederatie (gmf), 2006). De consequentie was dat veel private partijen die in de voorgaande jaren gronden hadden verworven in het plangebied nu met veel gemaakte kosten in de boeken zaten en geen uitzicht hadden op een rendabele situatie. De behoefte aan een kleiner regionaal bedrijventerrein is echter wel gebleven.

Vervolgens hebben enkele van deze private partijen in het gebied de handen ineen geslagen. Zij hebben het initiatief genomen om met de omwonenden en de milieuorganisaties rond de tafel te gaan zitten om te kijken hoe er toch tot de ontwikkeling van een bedrijventerrein in dit gebied gekomen zou kunnen worden. Deze gesprekken hebben geleid tot het idee van Park 15, dat onder zeventien randvoorwaarden ontwikkeld mocht worden (Willem de Bruin, persoonlijke communicatie, 12 juli, 2012). De bezwaarmakers en de marktpartijen zijn onder andere overeengekomen dat het terrein maximaal voor 85 hectare uitgeefbaar zou zijn, Park 15 parallel ontwikkeld zou worden met landschap De Danenberg, de doortrekking van de A73 niet als ontbindende voorwaarde zou dienen en er een ecologische buffer aangelegd zou worden om verdere uitbreiding te voorkomen (gmf, 2006).

In 2003 is tevens middels de SER-ladder de behoefte aan een dergelijk regionaal bedrijventerrein gepeild. Uit deze toets kwam naar voren dat het mogelijk was ruim 30% van de totale behoefte aan bedrijventerreinen in de stadsregio te reduceren ten opzichte van de ramingen in het provinciale streekplan en het ruimtelijk plan 2002-2005 van de stadsregio (Adecs Oost, 2007). Na deze reductie zou een nieuw bedrijventerrein, met een uitgifteoppervlak van 85 hectare, aan de A15 een reële optie zijn. De provincie Gelderland heeft als gevolg hiervan mogelijke locaties voor bedrijventerrein op milieueffecten onderzocht, zo ook de locatie aan de A15 van Park 15. De A15 zone is daarbij als een geschikte locatie aangeduid. Uit vijf mogelijke alternatieven is uiteindelijk de locatie in de gemeente Overbetuwe als beste uit de bus gekomen. Op deze wijze is de locatie voor het Betuws Bedrijvenpark (lees Park 15) destijds tot stand gekomen (Adecs Oost, 2007). Op 30 mei 2006 is door de gemeenteraad van Overbetuwe groen licht gegeven voor de intentieovereenkomst met Betuws Bedrijvenpark BV (Gemeente Overbetuwe, 2007). Hierin zijn de randvoorwaarden en uitgangspunten voor het bedrijvenpark vastgelegd, evenals de rolverdeling bij de ontwikkeling en het bijkomende kostenverhaal. Deze intentieovereenkomst is in juni 2006 bekrachtigd (Ministerie van VROM, 2008). Hoewel het bedrijvenpark volledig op het grondgebied van de gemeente Overbetuwe gepland is, heeft zijzelf geen noemenswaardige grondpositie in het plangebied. De gronden zijn reeds voor 80% in eigendom van Park 15 BV, die volledig uit private marktpartijen bestaat, waaronder Giesbers Gebiedsontwikkeling, Bravast en Bemaco. De overige 20% wordt nog getracht in eigendom te krijgen via privaatrechtelijke weg. Mocht dit niet lukken, dan rust er op deze gronden nog de Wet

Voorkeursrecht Gemeenten. De gemeente zit niet risicodragend in de ontwikkeling. Het is in die zin geen zuivere pps-constructie. Echter, middels haar publiekrechtelijke bevoegdheden houdt zij greep op de ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied en is er voortdurend sprake van wederzijdse

communicatie en controle. Waar Park 15 BV de benodigde stukken aanleverde, vertaalde de gemeente dit in het bestemmingsplan. Dit vormt tevens het toetsingskader, samen met alle onderliggende documenten en de samenwerkingsovereenkomst. De ontwikkelaar is gebonden aan

de afspraken in deze samenwerkingsovereenkomst en deze afspraken worden tevens van toepassing op kopende partijen ten tijde van de daadwerkelijke uitgifte. Tevens is er een Beeldkwaliteitplan, wat een verlenging vormt van de gemeentelijke welstandsnota. Dit Beeldkwaliteitplan wordt door de gemeenteraad en de Welstandcommissie vastgesteld en alle bouwaanvragen voor Park 15 moeten voldoen aan de hierin vastgelegde eisen (MODM Ontwikkeling, 2009; Willem de Bruin, persoonlijke communicatie, 12 juli, 2012). In dat opzicht is er financieel geen sprake van een pps, maar de publiek- private samenwerking ligt op het gebied van samenspraak, afstemming van eisen en

publiekrechtelijke controle. De gemeente vervult hier dus een faciliterende, planologisch-juridische rol.

Bij Park 15 zal tevens gebruik worden gemaakt van het landlord-principe. Normaliter koopt een ontwikkelaar de gronden op, maakt deze bouwrijp, verkoopt de kavels aan ondernemers, levert de openbare ruimte aan de gemeente en is daarna met de winst ervandoor. Dit wilde de gemeente Overbetuwe nadrukkelijk niet. Alle grond, dus ook de openbare ruimte, blijft in het bezit van de ontwikkelaar. Idealiter ziet de gemeente dat ook het vastgoed door de ontwikkelaar gerealiseerd zou worden en vervolgens verhuurd worden aan de eindgebruiker, maar veel ondernemers hebben graag hun pand zelf in bezit. Vandaar is er gekozen voor enige flexibiliteit op dit gebied (Willem de Bruin, persoonlijke communicatie, 12 juli, 2012). Het landlord-principe houdt concreet in dat de gastheer, in dit geval Park 15 BV, parkmanagementdiensten aanbiedt en tevens toezicht houdt op het kwalitatief en duurzaam gebruik van het park en het vastgoed (MODM Ontwikkeling, 2009). John de Beijer, directeur van Giesbers Gebiedsontwikkeling, stelt dat ondernemers zich op Park 15 verantwoordelijk moeten voelen voor hun pand en de ruimte daaromheen. Ze moeten zich als eigenaar gedragen. Zo behoudt je waarde van het vastgoed en de omgeving. Kwaliteit op lange termijn kan ook enkel bereikt worden wanneer je je als ontwikkelaar voor langere tijd verbindt aan een bedrijventerrein en je verantwoordelijk voelt voor alles wat er gebeurt op het park. Op die manier hoef je als

ontwikkelaar niet na twintig jaar naar je terrein te kijken en je af te vragen hoe het zo heeft kunnen verpauperen (ElbaMedia, 2010). Het op deze manier op voorhand organiseren en vastleggen van het beheer, zorgt voor een goed en duurzaam functioneren van het park, waardoor er meerwaarde kan ontstaan voor gebruikers, bezoekers en omwonenden.

5.3.3. Padafhankelijkheid en de gemeente Overbetuwe

In hoofdstuk 3 zijn de mechanismen van padafhankelijke processen geoperationaliseerd. Om antwoord te kunnen geven op de deelvragen van dit onderzoek is het noodzakelijk om de bevindingen die bij deze operationalisatie horen, per deelvraag schematisch uiteen te zetten. De eerste twee deelvragen over in hoeverre en om welke redenen de gemeente Overbetuwe is

afgeweken van haar traditionele rol op de markt voor bedrijventerreinen worden beantwoord aan de hand van figuur 9, hoofdstuk 3. Hiervoor moeten we eerst weten hoe de gemeente Overbetuwe voorheen invulling heeft gegeven aan de ontwikkeling van bedrijventerreinen.

De gemeente Overbetuwe had in 2008 een areaal van 250 hectare bedrijventerrein netto. Dit areaal is verspreid over de dorpskernen Heteren, Andelst, Elst en Zetten. Deze 250 hectare is verdeeld over zes bedrijventerreinen, te weten De Aam en Merm in Elst, Poort van Midden Gelderland Zuid in Heteren, St. Walburg in Zetten en Andelst-Oost en De Schalm in Andelst (Gemeente Overbetuwe, 2009). Deze terreinen zijn allemaal ontwikkeld middels een actief grondbeleid. De gemeente heeft voor deze bedrijventerreinen alle gronden zelf verworven, bouwrijp laten maken en op de markt

gebracht (zie figuur 1, hoofdstuk 1). De financiele risico`s waren dus volledig voor de gemeente (Willem de Bruin, persoonlijke communicatie, 12 juli, 2012). Park 15 is het enige bedrijventerrein wat ontwikkeld wordt in samenwerking met marktpartijen en is tevens het meest recente

bedrijventerrein in de gemeente.

Exogene schokken: Een breuk met voorgaand beleid komt slechts wanneer er sprake is van een critical juncture. Dit breekpunt ontstaat door exogene schokken die van invloed zijn op het gevoerde beleid. De toegenomen politieke aandacht en interesse vanuit diverse media is in de vorige

hoofdstukken reeds ter sprake gekomen. Ook de gemeente Overbetuwe ondervindt de gevolgen van de toenemende aandacht voor veroudering. Zo heeft ook de gemeente Overbetuwe de toepassing van de SER-ladder geïmplementeerd en vindt er kleinschalige herstructurering plaats. Richard Damhuis (elektronische communicatie, 16 juli, 2012), makelaar onroerend goed bij de gemeente Overbetuwe stelt dat er in deze gemeente geen sprake is van overmatige veroudering. Overbetuwe blijft investeren in een goede kwaliteit van de terreinen. Zo kent het onderhoud van de openbare ruimte een bovengemiddeld niveau. Overbetuwe investeert op de bedrijventerreinen De Aam en Merm in een herstructureringsopgave. Dit wordt door subsidiemiddelen gefinancierd. Zo worden projecten uitgevoerd die de bereikbaarheid van het terrein verbeteren, er wordt glasvezel aangelegd, er worden duurzaamheidsprojecten gerealiseerd en er is een gevel-stimuleringsfonds opgericht om de uitstraling van het vastgoed up to date te houden. Hoewel dit los staat van verzakelijking laat het zien dat de gemeente Overbetuwe bezig is met het voorkomen van veroudering. Vanuit dat oogpunt past ook een meer verzakelijkte aanpak van bedrijventerreinenontwikkeling bij Overbetuwe.

Op de vraag of de economische recessie van invloed is geweest op de keuze om Park 15 te ontwikkelen met een private partner antwoordt Willem de Bruin volmondig nee. De aanloop naar Park 15 en alle bijbehorende afwegingen hebben zich voor 2008 afgespeeld, toen er van een wezenlijke economische crisis nog geen sprake was. Verder heeft de gemeente Overbetuwe geen gemeentelijk grondbedrijf. De afhandeling van grondzaken werd geschaard onder de

verantwoordelijkheden van de afdeling economische zaken. Dit betekent dat de gemeente geen gronden in voorraad heeft gehad bij de ontwikkeling van eerdere bedrijventerreinen en dat alles destijds voor de ontwikkeling is verworven. Bij Park 15 was dit niet het geval. Vanwege het eerder geplande mtc in dit gebied hadden enkele projectontwikkelaars en projectontwikkelende bouwers hier gronden aangekocht.

De projectontwikkelaars zijn geheel gericht op projectontwikkeling, hebben een

kapitaalintensief bedrijf en ervaring met projecten met een hoog risicoprofiel. Tegenover een hoog risicoprofiel staat kennisintensiteit (bijvoorbeeld ten aanzien van risicobeheersing) en een hoge rendementseis. Zij kunnen vooral aan het begin van de haalbaarheidsfase worden ingeschakeld met de mogelijkheid om ook de realisatie te kunnen doen. (Kenniscentrum PPS, 2004)

De noodzaak om zelf de grond te verkrijgen was derhalve niet aanwezig op de voorgenomen locatie voor Park 15. De gemeente trof in het gebied capabele partijen, die zelf genoeg kennis, kunde en middelen in huis hadden om de ontwikkeling van het bedrijventerrein te verzorgen. Deze partijen hebben zich verenigd in aanvankelijk BBP BV (later: Park 15 BV) en hebben het initiatief genomen te kijken onder welke voorwaarden er op hun gronden toch nog een bedrijventerrein gerealiseerd kon worden. Het feit dat er momenteel nog geen kavels zijn uitgegeven is een kleine teleurstelling

volgens de gemeente, maar dit wordt verklaart door de geringe interesse van bedrijven gezien de marktomstandigheden. De verwachting is dat dit de komende jaren weer zal aantrekken.

Nieuwe koers: De gemeente Overbetuwe ontwikkelde de voorgaande bedrijventerreinen middels een actief grondbeleid. Bij Park 15 nam de gemeente een meer faciliterende, regisserende rol in. De Bruin (persoonlijke communicatie, 12 juli, 2012) stelt dat er in de toekomst projectspecifiek gekeken gaat worden in de gemeente Overbetuwe of een bedrijventerrein ontwikkeld zal worden door de gemeente zelf of in samenwerking met een private ontwikkelaar. Factoren als risico`s, grondposities en wensen en eisen van actoren kunnen hierop van invloed zijn. Damhuis (elektronische

communicatie, 16 juli, 2012) gaat nog een stap verder. Hij vertelt dat het de intentie van de gemeente Overbetuwe is om in de toekomst een meer faciliterende rol in te nemen, zoals ook het geval is geweest bij Park 15.

Op basis hiervan kan er gesteld worden dat de gemeente Overbetuwe bij de ontwikkeling van Park 15 een vorm van path departure kan worden toegedicht. Aangezien de keuze voor private

betrokkenheid bij de ontwikkeling van Park 15 voornamelijk toe te schrijven valt aan de

grondposities van Park 15 BV, kan niet gesteld worden dat er sprake is van een zekere intentionaliteit bij het toepassen van dit meer verzakelijkte ontwikkelingsmodel. Nu de gemeente wel aangeeft in het vervolg een meer faciliterende rol te vertolken, is het duidelijk dat ze op lange termijn niet meer risicodragend in de exploitatie van bedrijventerreinen te stappen. Hierbij dient de kanttekening geplaatst te worden dat de toekomst onzeker is en dat de keuze voor een passief, dan wel actief grondbeleid mede afhangt van de resultaten die worden behaald bij Park 15. Ontwikkelingswinst is dus op termijn geen doel van de institutie, maar de winst wordt gehaald uit de toename in

werkgelegenheid, belastinginkomsten van het toenemend aantal bedrijven en een hogere gebiedskwaliteit door ontwikkeling in samenwerking met projectontwikkelaars (Willem de Bruin, persoonlijke communicatie, 12 juli, 2012). De introductie van meer private invloeden bij

bedrijventerreinontwikkeling naast de terreinen die nog worden uitgegeven door de gemeente zelf zorgen voor een incrementeel vertrek op het nieuwe beleidspad.

5.3.4. Overbetuwe en private betrokkenheid bij Park 15

In de vorige paragraaf hebben we gezien in hoeverre en om welke redenen de gemeente

Overbetuwe is afgeweken van haar traditionele rol op de markt voor bedrijventerreinen. In deze paragraaf worden aan de hand van de operationalisatie in figuur 8, hoofdstuk 3 de laatste twee deelvragen over waarom er juist hier en op deze wijze is gekozen voor ontwikkeling in samenwerking met de private partijen beantwoord.

Hoge startkosten: Aan het voeren van nieuw beleid zijn altijd bepaalde kosten gebonden voor het doen van onderzoek, analyses, het opstellen van nieuwe richtlijnen en toetsingskaders. De gemeente Overbetuwe heeft in de samenwerkingsovereenkomst met Park 15 BV de voorwaarde opgenomen dat alle kosten die door het gemeentelijk apparaat gemaakt worden te behoeve van Park 15 verhaald worden op Park 15 BV.

De gemeente Overbetuwe heeft voor de ontwikkeling van Park 15 zelf geen gronden hoeven te verwerven. Toen de plannen ontstonden voor het mtc hebben ontwikkelaars (Giesbers, Bravast, Bemaco) grondposities in dit gebied ingenomen. Dit heeft de gemeentelijke kosten voor Park 15

aanzienlijk gereduceerd. Aangezien de gemeente ook financieel niet in de exploitatie is gestapt zijn er geen grote financiële risico`s genomen door de gemeente.

Leereffecten: De voorgaande bedrijventerreinen in de gemeente Overbetuwe zijn door de gemeente zelf ontwikkeld. De kennis en kunde om een bedrijventerrein te ontwikkelen was derhalve voldoende aanwezig. Voor Park 15 heeft de gemeente zich beperkt tot een faciliterende, planologisch-juridische rol. Ze heeft dus enkel de verplichte onderdelen uitgevoerd, zoals het opstellen van het

bestemmingsplan en het maken van een beeldkwaliteitplan. De overige taken zijn verdeeld in het samenwerkingsverband. De Bruin (persoonlijke communicatie, 12 juli, 2012) geeft aan dat voor het vertolken van deze rol geen kennis- of kundetekort is geweest binnen de gemeente. Bovendien trof Overbetuwe in Park 15 BV een samenspel van diverse gebiedsontwikkelaars die bekend waren met het ontwikkelen van bedrijventerreinen in de regio en gebiedsontwikkeling in het algemeen. Een private partner met zoveel kennisintensiteit bevordert het ontwikkelingsproces dermate dat de leereffecten eerder een positieve bijdrage hebben geleverd, dan dat zij als een rem op de ontwikkeling hebben gefungeerd.

Coördinatie-effecten en adaptieve verwachtingen: De gemeente Overbetuwe heeft voor de ontwikkeling van Park 15 nauw samengewerkt met de private ontwikkelaars in het gebied. De gemeente beperkte zich tot de regievoering en stelde de toetsingskaders waar Park 15 BV aan moest voldoen. De BV leverde echter zelf de documenten aan en liet zelf de onderzoeken uitvoeren die noodzakelijk waren voor de gemeente om op basis hiervan een toetsingskader op te kunnen stellen. De gemeente heeft zich in haar beleidsvoering dus redelijk laten leiden door de private partijen. Dit past bij het passievere ontwikkelingsmodel.

De financiele gevolgen van de overstap naar deze passievere houding zijn ietwat subjectief van aard. Het hangt bijvoorbeeld af van de tijdsspanne. Kijkend naar de korte termijn hoeven er minder kosten gemaakt te worden, omdat de gronden niet aangekocht hoeven te worden en er wordt geen

renteverlies geleden op ongebruikte infra en braakliggende gronden. Hier staat echter tegenover dat er geen ontwikkelwinst behaald wordt. Bij de ontwikkeling van Park 15 zijn de gemeentelijke kosten bovendien betaald door de private partners. Op lange termijn verdient de gemeente aan de

toegenomen werkgelegenheid, hogere kwaliteit van de ruimte, minder onderhoudskosten en meer belastinginkomsten van de nieuwe bedrijven op het park.

Bedrijventerreinen in Overbetuwe hebben doorgaans een positief rendement opgeleverd, met uitzondering van de Merm, waar hoge en onvoorziene investering noodzakelijk bleken voor de oplossing van de waterhuishouding. Gezien de grote investeringen van de partijen in Park 15 BV en de hoge rendementseis verwacht De Bruin (persoonlijke communicatie, 12 juli, 2012) dat er op dit bedrijventerrein een positieve exploitatie gedraaid zal worden.

5.3.5. Conclusie

Ten aanzien van de analyse van Park 15 kan geconcludeerd worden dat er sprake is van een voorzichtige omslag richting een passiever grondbeleid in de gemeente Overbetuwe. Bij de

ontwikkeling van Park 15 is deze passievere houding voornamelijk ingegeven door de grondposities van de gebiedsontwikkelaars. Desondanks tracht de gemeente ook in de toekomst bewust een meer faciliterende rol in te nemen. In zoverre heeft Overbetuwe gebroken met haar traditionele rol op de bedrijventerreinenmarkt. Van een zuivere pps is bij Park 15 geen sprake geweest, aangezien de

gemeente financieel niet risicodragend in de exploitatie heeft gezeten en zich heeft laten leiden door de wensen van Park 15 BV. Desondanks is er door het landlord-principe van deze BV, die is geëist door de gemeente, sprake van een waardecreërende situatie op het park. Deze vorm van

verzakelijking, waarbij er een duidelijke overhand is voor de private partij, biedt dus ook uitzicht op hogere en langdurige kwaliteit van vastgoed en omgeving.

Aangezien de gemeente hier niet overduidelijk heeft gekozen voor een breuk met het verleden ten