155externe verwijzingen en signaleringen in vrijwel alle gemeenten voor, al lopen de vorm en

het aantal partners waarmee afspraken gemaakt zijn, uiteen (Inspectie SZW 2015).

Wanneer een schuldenaar gevonden is,¹⁵ bestaat er een breed scala aan manieren om de schuldenaar te bereiken. Ook hier lopen de praktijken uiteen. In sommige gemeenten leidt een interne verwijzing tot een driegesprek (cliënt, schuldhulp, ketenpartner), ter-wijl het in andere gevallen tot een gesprek tussen hulpverlening en cliënt leidt. In som-mige gemeenten komt er na signalering een hulpverlener (één of meerdere keren) langs de deur, terwijl in andere een brief wordt gestuurd. In sommige gemeenten worden bij-standsontvangers na signalering vanuit de participatiewet benaderd en werkenden vanuit de schuldhulpverlening, terwijl dit onderscheid in andere gemeenten niet wordt gemaakt.

Wel is het bij signalering gebruikelijk dat er binnen 28 dagen contact gezocht wordt door de hulpverlening, zodat eventuele quick fixes snel gemaakt kunnen worden en/of er tijdig een plan van aanpak voor een vervolgtraject opgesteld kan worden (Kuiper en Fleuren 2018). Een vrij breed gedeelde constatering is dat bij signalering, dus wanneer er ‘koud’

langs de deur gegaan wordt, het in de praktijk moeilijk blijkt mensen te bereiken, mogelijk omdat er nog niet voldoende probleembesef is, of omdat instanties worden gewantrouwd (Bommeljé en Van Alebeek 2018).

Curatie

De curatie kan grofweg in twee fasen uiteengelegd worden (NVVK 2020a). In de stabili-satiefase is een cliënt in beeld bij de schuldhulpverlening en is geconstateerd dat hij of zij een problematische schuld heeft¹⁶, maar is deze persoon nog niet toegelaten tot een minnelijk (sanerings-)traject. In deze fase wordt in eerste instantie de financiële situ-atie van de schuldenaar in kaart gebracht om vast te stellen waar de knelpunten zitten en wordt actie ondernomen om te zorgen dat de schuldsituatie niet verder verslechtert in aanloop naar de schuldregeling. Hiertoe kan budgetbeheer, bewind of ‘geregelde beta-ling’ ingezet worden, of kan er geïnvesteerd worden in de financiële vaardigheden van de schuldenaar. Recentelijk is aandacht ontstaan voor de stress die veel schuldenaren ervaren en de negatieve gevolgen die dat heeft voor hun cognitief functioneren en voor hun capaciteit om de situatie te overzien en gebruik te maken van de aangeboden kennis en informatie (Mullainathan en Shafir 2013). Dit heeft geleid tot een grotere nadruk op stress-sensitieve dienstverlening, bijvoorbeeld in de vorm van mobility mentoring (Babcock 2012).¹⁷ Onderdeel van de stabilisatie is ook het vergroten van het inkomen door het opti-maliseren van het gebruik van sociale regelingen. Het vergroten van het inkomen door vanuit de Participatiewet te gaan werken wordt in de uitvoeringspraktijk meestal niet als

15 Door interne verwijzing of signalering. In het geval van externe verwijzing komt de schuldenaar pas in beeld bij de gemeente zodra hij zelf contact zoekt.

16 Zie de sectie ‘problematische schulden’ voor een toelichting van de criteria die de NVVK voor deze constatering hanteert en een aantal opmerkingen daarbij.

17 ‘Mobility Mentoring is defined as the professional practice of partnering with participants so that over time they may acquire the resources, skills, and sustained behavior changes necessary to attain and preserve their economic independence (EMPath 2020).’

156

handelingsperspectief gezien, omdat dit een stabiel inkomen – nodig voor de uiteinde-lijke schuldenregeling – verruilt voor een instabiel inkomen op een vaak flexibel segment van de arbeidsmarkt (Inspectie SZW 2020). Hier botsen de eisen vanuit de P-wet met die vanuit de gemeentelijke schuldhulpverlening.

Zodra een schuldenaar toegelaten is tot een minnelijk traject worden zijn of haar schulden gesaneerd. Een snelle toelating is geen gegeven en hangt (onder andere en met name) af van de ‘regelbaarheid’ van de schulden en de schuldenaar, en van de bereidheid van alle crediteuren om in te stemmen met de regeling. De regelbaarheid van (het gedrag van) de schuldenaar betreft de vraag of hij zich kan en wil houden aan de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om een schuldregeling met kwijtschelding te doorlopen.¹⁸ De regel-baarheid van de schulden betreft de vraag of de schulden juridisch gezien in aanmerking komen voor een regeling, of dat het gaat om fraudeschulden, CJIB-boetes of schulden die onderwerp zijn van een juridische procedure. Niet-regelbare schulden kunnen alleen gestabiliseerd worden mits de schuldenaar mee kan en wil werken. Niet-regelbare schul-denaren zijn zeer heterogeen (soms onwillend, soms verslaafd, et cetera) en de kans op stabilisatie of een schuldregeling op termijn is afhankelijk van het dossier en de regelbaar-heid van de schulden (Van Geuns et al. 2011; Inspectie SZW 2017b). De schuldregeling zelf wordt voorafgegaan door een vaststelling van de aflossingscapaciteit van de schuldenaar, waaruit volgt wat er in de drie jaar dat de regeling loopt afgelost kan worden en welk deel moet worden kwijtgescholden. Toegang tot een schuldregeling kan alleen verleend wor-den als alle schuldeisers instemmen met dit schikkingsvoorstel. Dit is in de praktijk niet altijd een gegeven, waardoor een schuldregeling lang op zich kan laten wachten, of een Wsnp-traject uiteindelijk noodzakelijk is. Omdat schuldregelingen voor een langere peri-ode het leven van een schuldenaar beheersen en er in die tijd een stabiel inkomen moet zijn, wordt er geëxperimenteerd met uitzonderingssituaties voor jongeren. Vanuit de gedachte dat zij zich in een formatieve fase bevinden die niet belemmerd zou moeten wor-den door schulwor-denstress en waarin het zoeken naar een stabiel en toereikend inkomen op spanning staat met het volgen van een opleiding, worden in het kader van het Jongeren-perspectieffonds (maar elke gemeente hanteert een eigen naam) door sommige gemeen-ten de schulden van jongeren opgekocht en wordt ingezet op persoonlijke ontwikkeling (Schuldenlab070 2020).

Nazorg

De nazorg vindt plaats na afronding van het minnelijk traject, en is bedoeld om recidive te voorkomen (NVVK 2017). In wezen is de nazorg een combinatie van preventie en sig-nalering bij een groep waar een risico van recidive verondersteld wordt (landelijke cijfers over recidive zijn er vooralsnog niet (NVVK 2020b)). Het centrale – en voor NVVK-leden verplichte – onderdeel van de nazorg is onder andere een of meerdere bezoeken bij de

18 ‘Een ‘regelbare schuldenaar’ houdt zich (met hulp) aan afspraken en is gemotiveerd. Ook is hij bereid zich in te zetten om – indien mogelijk – meer inkomen te verwerven en ten gunste van crediteuren keuzen te maken in het bestedingspatroon (Van Geuns et al. 2011: 34).’

157 (ex-)cliënt, om vast te stellen of het huishoudboekje nog immer op orde is. Dit kan gezien

worden als nazorg, maar net zo goed als tertiaire preventie (zie eerder) of zeer gerichte sig-nalering. Verder kan het budgetbeheer na afronding van het minnelijke traject voortgezet worden, maar enkel op verzoek van de cliënt en zonder financiering vanuit de gemeente.

De Brede schuldenaanpak

Met de constatering dat 1,4 miljoen huishoudens in Nederland in een problematische schuldsituatie verkeren (wanneer ook mensen die een risico hierop hebben worden mee-gerekend) en vanuit de wens om meer mensen uit de problematische schulden te helpen, startte het kabinet in mei 2018 met de Brede Schuldenaanpak (TK 2017/2018). De Brede Schuldenaanpak betreft acties van het kabinet om problematische schulden te voorkomen en waar nodig te verhelpen (‘het actieplan’), en initiatieven van maatschappelijke partners (‘de initiatieven’). Het actieplan van het kabinet betreft 50 maatregelen, verdeeld over de actielijnen ‘voorkomen’, ‘ondersteunen en ontzorgen’ en ‘zorgvuldige en maatschappelijk verantwoorde incasso’(TK 2017/2018). Een volledige bespreking van het actieplan en de daaruit voortgekomen wetsvoorstellen voert hier te ver, maar een aantal te onderscheiden hoofdlijnen en aandachtspunten valt op.

Wat in de eerste plaats opvalt is de stevige inzet op vroegsignalering en outreachend werken (het actief benaderen van mensen). Zo bevat het actieplan een aantal maatregelen die de uitwisseling van gegevens moeten faciliteren, neergeslagen in een wijziging van de Wgs met als specifiek doel het bevorderen van de vroegsignalering (TK 2019/2020a), tezamen met de explicitering dat het actief benaderen van mensen de verantwoordelijkheid van de gemeente is.

In de tweede plaats sluit het actieplan aan bij de aandacht die er recent gekomen is voor de niet-cognitieve factoren die meespelen bij het ontstaan van problematische schulden (Tiemeijer 2016; TK 2017/2018), zoals het voornemen meer rekening te houden met het doenvermogen van mensen (WRR 2017). In de wijziging van de Wgs is er concreet in voor-zien dat gemeenten, wanneer een cliënt de wens tot schuldhulpverlening kenbaar maakt, zoveel mogelijk relevante bestanden kunnen inzien (TK 2019/2020a).

Tot slot is het in het kader van de relatie tot armoede noemenswaardig dat veel inspanning gaat richting het borgen van het bestaansminimum. Zo wordt het beslagregister verbreed, wordt het beslag en executierecht herzien (o.a. een beslagvrij bedrag op de bankrekening en een vrijstelling van roerende goederen die noodzakelijk zijn voor werk of studie) en wordt de beslagvrije voet vereenvoudigd en proactief door de belastingdienst berekend en gecommuniceerd (TK 2017/2018). Overigens is het bestaansminimum in de Brede schulden aanpak vastgesteld op 95% van de bijstandsnorm.

6.1.3 Problematische schulden en armoede: een empirische verkenning Het aantal en de kenmerken van personen en huishoudens met problematische schul-den worschul-den niet jaarlijks centraal bijgehouschul-den. Dit komt enerzijds doordat de definitie van een problematische schuld ambigu is (zie paragraaf 6.1.1), anderzijds doordat er geen

158

register bestaat waarin alle schulden, betalingsachterstanden en schuldhulp trajecten van Nederlandse huishoudens vastgelegd zijn. Er zijn namelijk tot op heden geen afspra-ken gemaakt om de registratie van schuldhulptrajecten en schulden bij verschillende schuldeisers te centraliseren. De vermogensstatistiek van het CBS is hier ontoereikend, omdat deze afhankelijk is van informatie aangeleverd door de Belastingdienst. De Belastingdienst heeft alleen informatie over de hoogte van de schulden die aftrekbaar zijn van het belastbaar inkomen.

Vanwege het ontbreken van centraal geregistreerde informatie heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de afgelopen jaren laten onderzoeken hoeveel huis-houdens met problematische schulden er zijn en welke kenmerken zij hebben. Hiervoor zijn het onderzoeksbureau Panteia (het eerdergenoemde Huishoudens in de rode cijfers, West-hof en De Ruig 2015) en het CBS (Posthumus et al. 2019) ingeschakeld.

Zowel het Panteia- als het CBS-onderzoek maken onderscheid tussen schuldenaren die in een formeel hulptraject zitten (de Wsnp of een minnelijk traject) en personen die wel een problematische schuld hebben, maar niet in een traject zitten. De onderzoeken verschil-len in de gehanteerde methoden en data. Beide gebruiken registergegevens over de Wsnp (aangeleverd door Bureau Wnsp) en over minnelijke trajecten (aangeleverd door het BKR, die de informatie ontvangt van NVVK-leden).¹⁹ Panteia maakt daarnaast gebruik van eigen enquêtes en diepte-interviews, terwijl het CBS hun gegevens koppelt aan door anderen beschikbaar gestelde registerbestanden.²⁰

Hoewel beide onderzoeken registerdata gebruiken om te meten hoeveel huishoudens met problematische schulden in een formeel hulptraject zitten, lopen de bevindingen uiteen. Door verschillen in de verwerking van de op zichzelf identieke data, rapporteert Panteia een hoger percentage Wsnp- en minnelijke trajecten (2,5%) dan het CBS (0,8%), zie tabel 6.1. Het Panteia-onderzoek constateerde dat niet alle personen schuldhulpverlening ontvangen van een NVVK-lid, en dus dat het aantal geregistreerde minnelijke trajecten een onderschatting is van het werkelijke aantal trajecten. Daarom passen de auteurs een ophoogfactor toe. Het CBS-onderzoek doet dit niet. Verder telt het CBS huishoudens waar-van meerdere leden problematische schulden hebben één keer mee, terwijl het Panteia-onderzoek elke persoon met een problematische schuld afzonderlijk meetelt.

19 NVVK-leden zijn gemeenten of organisaties die namens gemeenten schuldhulpverlening ver-richten. Niet alle schuldhulporganisaties zijn lid van de NVVK; de NVVK-gegevens zijn dan ook niet landelijk dekkend.

20 Dit zijn de BKR-registratie van personen in een minnelijk schuldhulptraject, de registratie van het Centraal Curatele en Bewindregister (CCBR) van onder bewind gestelde personen, de regis-tratie van de Belastingdienst van wanbetalers van toeslagschulden en belastingaanslagen, en de registratie van het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) van wanbetalers van boetes voor lichte verkeersovertredingen.

159