Extern toezicht

De Dierproevenrichtlijn draagt de Lid-Staten op het verantwoordelijk gezag aan te wijzen dat belast is met het toezicht op de uitvoering. Ondanks de zeer smalle basis is de VWA er naar ons oordeel in geslaagd een deskundig team samen te stellen. Daarmee is tevens voldaan aan het vereiste van professionaliteit uit de kaderstellende visie op toezicht. Voor wat betreft de onafhankelijkheid van het toezicht geldt dat de VWA zich ontegenzeggelijk op voldoende afstand bevindt van de beleidsverantwoordelijken op het Ministerie van VWS. Deze afstand verwatert echter in belangrijke mate doordat veel beleidstaken feitelijk zijn ondergebracht bij de VWA.

Effectiviteit van het toezicht

Uit het onderzoek is geen reden naar voren gekomen om aan te nemen dat de VWA/KvW praktisch gesproken moeite heeft om voldoende zicht te krijgen op de handel en wandel van vergunninghouders. Ten aanzien van de DECs is het toezicht ook in de visie van de VWA tot op heden tekort geschoten, maar er wordt hard aan gewerkt verbetering in deze situatie te brengen. Wel is duidelijk geworden dat het stelsel van de Wod waarbij toezichtsbevoegdheden en opsporingsbevoegdheden dooreen lopen, nodeloos ingewikkeld is. De juridische problemen die hieruit voortvloeien worden in de praktijk echter niet als zodanig gevoeld. Beslissingen en handelingen van de VWA worden zonder juridisch relevante tegenspraak aanvaard. Daardoor is feitelijk meer mogelijk dan rechtens is toegestaan. Justitie staat feitelijk buiten spel. Van enige leiding van de officier van justitie aan opsporingsonderzoek is geen sprake. Onder de gegeven omstandigheden heeft de Minister van Justitie onzes inziens geen schijn van kans zijn politieke verantwoordelijkheid voor de opsporingsaspecten van de Wod waar te maken. De juridische structuur van ongelijksoortige (strafrechtelijke en bestuursrechtelijke) bevoegdheden en van dualiteit van gezag en beheer, is te gecompliceerd voor degenen die ermee moeten werken.

Transparantie van het toezicht

De VWA doet door middel van de jaarlijkse uitgave van de Zo doende’s het maximale dat een toezichthouder uit eigen kracht kan doen aan transparantie. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor transparantie legt de kaderstellende visie op toezicht echter bij de verantwoordelijke minister. Transparantie wordt in het kader van de Wod als uiterst delicaat ervaren.

Capaciteit

De capaciteit die voor handhaving beschikbaar is, is minimaal. Het is van belang dat deze basis niet nog smaller wordt. Tegen de achtergrond van ontwikkelingen die zich elders in de wereld van de handhaving voordoen, moet het risico onder ogen worden gezien dat de beschikbare capaciteit onder druk kan komen te staan. Wij doelen op de omstandigheid dat handhaving in

240

Par. 6.4

241

toenemende mate begroting-gestuurd wordt. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat van de handhaving van de Wod in financiële zin geen indrukwekkende scores te verwachten zijn. Naar ons oordeel zou een vermindering van de beschikbare capaciteit een effectieve handhaving van de Wod echter nagenoeg onmogelijk maken.

9.8.4. Sancties242

De Wod is onmiskenbaar een wet die dateert uit een tijd waarin sancties vanzelfsprekend strafrechtelijk van aard waren. Inmiddels zijn ook bestuursrechtelijke elementen in het systeem geslopen, maar een afgewogen keuze tussen bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving, dan wel een mengvorm is nooit gemaakt. Er blijkt behoefte te bestaan aan mogelijkheden om aan overtredingen daadwerkelijk een einde te maken. De maatregelen die daartoe in de praktijk – zonder rechtsgrond – worden getroffen, lijken nog het meest op bestuursrechtelijke herstelsancties. Voor zover bekend zijn strafsancties nooit opgelegd. Dit duidt erop dat een overgang naar een systeem dat tevens voorziet in bestuursrechtelijke handhaving, het systeem hanteerbaarder en overzichtelijker zou maken dan het nu is.

Naar ons oordeel voert het te ver om op basis van de verrichte evaluatie te concluderen dat het gewenst is de strafbedreigingen geheel te vervangen door bestuurlijke boetes. Dit zou op zich een groot deel van de geconstateerde problemen oplossen die voortvloeien uit de samenloop van bestuursrecht en strafrecht. Ernstige inbreuken op het wettelijk stelsel en de daarmee beoogde bescherming van proefdieren zouden naar onze mening echter onder de werking van het stafrecht gesanctioneerd dienen te worden.

Onderdeel B. Beantwoording onderzoeksvragen

In het onderhavige onderzoeksproject stonden twee onderzoeksvragen centraal. In het onderstaande worden deze vragen beantwoord.

1. Is het instrumentarium van de Wod doeltreffend, m.a.w. dragen (de toepassing van) het instrumentarium, het toezicht en de handhaving en de daarbij gevolgde procedures bij aan de bescherming van de intrinsieke waarde van proefdieren?

Naar onze mening draagt het instrumentarium van de Wod in de huidige opzet zeker bij aan de bescherming van de intrinsieke waarde van proefdieren. Zoals reeds eerder is vastgesteld heeft de wet niet alleen een rol gespeeld bij de vermindering van het aantal dierproeven en de daarbij gebruikte proefdieren, maar heeft de wet ook als effect dat onderzoekers zich meer dan voorheen de vraag stellen in hoeverre het proefdiergebruik met het oog op het te verrichten onderzoek noodzakelijk is. Dit neemt niet weg dat wij van mening zijn dat de bijdrage die de wet levert aan de bescherming van proefdieren verre van optimaal is. Uiteindelijk is er in de huidige systematiek niemand die specifiek voor de belangen van proefdieren kan opkomen. De doeltreffendheid van de wet kan naar onze mening dan ook worden vergroot, langs de lijnen die hierna in de aanbevelingen worden geschetst.

2. Biedt de Wod voldoende houvast voor een adequate ethische toetsing c.q. afweging van het maatschappelijk belang tegen het aan het proefdier berokkende ongerief in het licht van het in de Wod geformuleerde algemene uitgangspunt van de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier?

242

In het onderzoek hebben wij vastgesteld dat de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier geen zelfstandig afwegingscriterium voor de ethische toetsing vormt. De gedachte van de wetgever dat het belang van dieren in een bewust afwegingsproces moet worden ingebracht, blijkt in de praktijk niet uit de verf te komen. De praktijk laat vooral een toetsing zien van de proefdierkundige opzet. Het probleem lijkt in belangrijke mate samen te hangen met een gebrek aan een operationeel toetsingskader.

Onderdeel C. Aanbevelingen

Gelet op de in onderdeel A opgenomen conclusies en de beantwoording van de in onderzoeksvragen in onderdeel B. komen wij tot de navolgende aanbevelingen:

De Wod loopt uit de pas met de ontwikkelingen in het bestuursrechtelijk systeem. De Wod biedt dientengevolge geen optimaal kader voor de bescherming van proefdieren, zoals door de wetgever wordt beoogd, noch voor een ethische toetsing. Om deze reden bevelen wij een modernisering aan van de Wod. Deze zou naar onze mening inhouden:

Dierproevenrichtlijn

• een nauwere aansluiting bij de systematiek van de Dierproevenrichtlijn, met uitdrukkelijke aanvullingen waar een verder gaande bescherming wordt beoogd.

Herijking tegen de achtergrond van de Awb-systematiek

• aansluiting van de huidige vergunning- en ontheffingssystematiek bij de Awb, voor wat betreft advisering over en voorbereiding van besluiten, motivering, bekendmaking, openbaarheid en rechtsbescherming.

• het verankeren in de Wod – conform de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever – van een besluitmoment dat in het concrete geval de bevoegdheid geeft een dierproef te verrichten. Dit besluitmoment biedt het in het bestuursrecht gebruikelijke aanknopingspunt voor belangenbehartiging en rechtsbescherming. De Wob geeft in deze opzet de benodigde bescherming van bedrijfsvertrouwelijke gegevens. Overwogen kan worden in aanvulling daarop specifieke bepalingen met betrekking tot de bescherming van gegevens over de locatie van de uitvoering van dierproeven en de bescherming van persoonlijke gegevens op te nemen in de Wod. Wij menen dat het voor de hand ligt de besluitvorming in handen van de verantwoordelijke bewindspersoon te leggen. De DEC zou in deze systematiek een adviserende rol vervullen, binnen het door de Awb ten aanzien van de advisering gegeven kader.

DECs

• herijking van de regeling van deskundigheidseisen en incompatibiliteiten voor DEC- leden.

• waarborgen onafhankelijkheid. Ethische toets

• handhaving van de ethische toets.

• nader onderzoek naar de operationalisering van de toetsingscriteria. • voorzien in een uitdrukkelijke neerslag (motivering) van de ethische toets. • centrale verzameling en verwerking van DEC-adviezen.

Vermindering van dierproeven

• onderzoek naar de mogelijkheden om in wettelijke kaders buiten de Wod te bezien in hoeverre dierproevenonderzoek nog noodzakelijk wordt geacht.

• kritische beoordeling van voorgestelde wettelijke maatregelen waaruit dierproeven vloeitvloeien.

Reikwijdte Wod

• verplichte registratie van ongewervelde proefdieren. Onzes inziens verdient introductie van een registratie van ongewervelde dieren die voor proeven worden gebruikt aanbeveling. Wij denken daarbij in de eerste plaats aan een registratie door vergunninghouders aangezien deze nu al onder de reikwijdte van de Wod en het Wod- toezicht vallen.243 Het zou daarbij in het bijzonder moeten gaan om een registratie van soorten, aantallen244 en doel van het gebruik. Bij de registratie van het doel zou dan nog kunnen worden ingegaan op de vraag of er sprake is van een alternatief voor (c.q. vervanging van) dierproeven met gewervelde dieren. Een pilot-project met vrijwillige deelname zou zicht kunnen bieden op de bruikbaarheid van de gegevens en de bestuurlijke lasten voor de vergunninghouder.

• overweging van de toepasbaarheid van de systematiek van de Wod bij veldbiologische proeven.

• inkadering van de belangen met het oog waarop dierproeven voor wetenschappelijk onderzoek zijn toegestaan

Handhaving

• Versterking van de rechtspositie van de PDD. • Voorzien in systeemtoezicht op het interne toezicht.

• Uitdrukkelijke regeling welke toezichtsinformatie aan wie mag worden verstrekt.

• Uitbreiding van het handhavingsinstrumentatrium met bestuursrechtelijke herstelsancties (bestuursdwang en last onder dwangsom).

• Heroverweging van het strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium. Introductie van een bestuurlijke boetestelsel voor minder ernstige delicten enerzijds en strafrechtelijke sancionering van ernstige delicten anderzijds verdient overweging.

243

Wanneer een zodanige registratie haar meerwaarde heeft bewezen kan vervolgens een uitbreiding tot anderen dan vergunninghouders worden overwogen.

244

Waar het gaat om grote aantallen (bijvoorbeeld fruitvliegjes of watervlooien) kan uiteraard met een aanduiding van de orde van grootte worden volstaan.