Beknopt verslag van de expertmeeting te Nijmegen op 3 oktober 2015
Naast de onderzoekers en de student-assistent waren de volgende experts aanwezig: Mw. mr. dr. S. Hillegers (omgevingsrecht; RUN)
Mr. dr. J.J. van den Broek (belastingrecht; RUN) Prof. mr. R.J.N. Schlössels (bestuursrecht; RUN)
Prof. mr. dr. A.T. Marseille (bestuurskunde, in het bijzonder de empirische bestudering van het be-stuursrecht; RUG)
Doel van de bijeenkomst:
1) bespreking van de voorliggende inventarisatie van wetsvoorstellen waarin sprake is van overheve-ling en
2) verkenning van de vraag of experts buiten de voorgelegde gevallen andere gevallen van overheve-ling kennen.
Afbakening
• In de inventarisatie gaat het om gevallen waarin geschilbeslechtende of toezichthoudende taken worden/zijn overgeheveld. Mediation in de bestuursrechtspraak was onderwerp van een wets-voorstel, maar mediation wordt door een van de experts niet beschouwd als geschilbeslechting omdat aan de partijen wordt overgelaten om het geschil op te lossen. Bovendien zijn de betref-fende wetsvoorstellen ingetrokken.
• Vastgesteld wordt dat in het onderzoek het begrip bestuursorgaan ruim is opgevat doordat ook overheveling/verschuiving naar andere organen dan bestuursorganen is meegenomen. Bij som-mige wetsvoorstellen is sprake van overheveling naar de wetgever, bijvoorbeeld het wetsvoorstel Taverne (toetsing aan verdragen niet langer door de rechter, maar toetsing wordt voorbehouden aan wetgever).
• Voor bestuursjuristen heeft overheveling vooral betrekking op bestuurlijk handhavingsrecht (be-stuurlijke boetes e.d.) omdat boetes in de plaats gekomen zijn van strafrechtelijke boetes, maar die vallen niet binnen het onderzoek. De bestuursrechter kan de rechtmatigheid van het opleggen van bestuurlijke boetes (achteraf) beoordelen.
• De burgemeester heeft ter handhaving van de openbare orde veel bevoegdheden, die evenwel eerder preventief ingezet kunnen worden dan als reactie op een overtreding. Deze bevoegdheden berustten eerder ook niet bij de rechter.
Belastingrecht
• Vanuit het belastingrecht worden geen gevallen van overheveling gemeld. Wel is er de praktijk van horizontaal toezicht: belastingplichtigen wisselen tegenwoordig steeds vaker informatie uit met de belastingdienst om conflicten te vermijden. Deze praktijk bestaat sinds ongeveer acht
110
jaar en wordt vooral door grote ondernemingen toegepast (mede) om procedures voor de rech-ter te voorkomen.299
• Een tweede ontwikkeling in het belastingrecht is de invulling van open normen door de wetgever, bijvoorbeeld de norm ‘goed koopmansgebruik’. Zoals de civiele rechter redelijkheid en billijkheid invult, zo deed de belastingrechter dat met ‘goed koopmansgebruik’, maar de wetgever beperkt nu de invloed van deze open norm. Ook waar de afschrijving van een gebouw in het verleden door de rechter werd beoordeeld, geeft de wetgever thans aan in hoeveel jaar dat moet/mag ge-beuren. Vaste normen zijn er ook gekomen voor zaken als ‘waardering van onderhanden werk van advocaten’ en het gebruik van forfaits bij de bepaling van belasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM). Hoe de wetgever open normen invult, correspondeert niet per se met hoe het in de jurisprudentie werd ingevuld (de wetgever kan strenger zijn).
Bestuursrecht
• In het bestuursrecht is in zekere zin ook sprake van een omgekeerde ontwikkeling: door de finale geschilbeslechting, het rechtstreeks beroep en de bestuurlijke lus heeft de rechter juist meer be-voegdheden gekregen.
• Als het bestuursorgaan zelf open normen mag/moet invullen, resteert er voor de rechter slechts marginale toetsing. Met andere woorden: dan valt er niet veel over te hevelen.
• Overheveling van een bestuursrechter naar een bijzondere rechter komt wel voor, maar dat speelt zich af binnen het rechterlijk domein en is dus geen onderwerp van dit onderzoek.
• Echte gevallen van overheveling buiten die van de inventarisatie komen niet boven tafel. De Wet BOPZ wordt interessant genoemd, omdat een taak van de rechter naar het bestuur gaat.
• Wetsvoorstellen die de toegang tot de rechter beperken, zoals de Wet maatschappelijke onder-steuning (WMO), leveren eerder overheveling van de rechter naar de wetgever op, dan van de rechter naar het bestuur. De bezwarencommissie kan bijvoorbeeld niets met WMO-bezwaren omdat belangrijke beslissingen in een zorgplan staan, waarover het bestuur niets te zeggen heeft. Het bestuur beslist voor een burger: u krijgt een schoon huis. Als de uitvoerder vervolgens het schoonmaken beperkt opvat, dan valt er bestuursrechtelijk niet veel te procederen.
• Een groot deel van de voorstellen in het overzicht ziet op beperking van de toegang tot de rech-ter, verkleining van de beslissingsruimte en het inbouwen van filters en zeeffuncties. De kerntaak van de rechter, geschilbeslechting, kan volgens een van de experts niet overgeheveld worden naar bestuursorganen. Als taken bij de bestuursrechter worden weggehaald, moet de civiele rech-ter in ieder geval als vangnet fungeren om aan de normen van artikel 6 EVRM te (blijven) voldoen.
299 Mogelijk worden door horizontaal toezicht procedures bij de rechter vermeden en leidt deze praktijk dus indirect tot verschuiving. Uit informatie op de website en in brochures van de Belastingdienst blijkt dat met horizontaal toezicht primair wordt beoogd de naleving van belastingregels en de kwaliteit van belastingaangiften te bevorderen en onder-nemers sneller duidelijkheid te geven over hun belastingaanslag (wat bedrijfseconomisch gunstig is). De Belastingdienst beoordeelt of de administratie van de ondernemer voldoet aan bepaalde eisen die het indienen van een juiste aangifte waarborgen. Ook wordt gekeken naar de nalevingsbereidheid van de ondernemer. Als aan de eisen wordt voldaan, kan een convenant worden gesloten met de Belastingdienst. Aangiftes van deze ondernemers (of door hun intermediair in-gediende aangiftes) kunnen sneller worden behandeld en de Belastingdienst heeft meer zekerheid over de juistheid. Bij grote ondernemingen worden de convenanten tussen Belastingdienst en onderneming gesloten, bij het MKB tussen Be-lastingdienst en fiscaal intermediair. Zie onder meer de brochure ‘Horizontaal toezicht biedt ondernemers meer zeker-heid’, gepubliceerd op www. belastingdienst.nl (zoek op ‘horizontaal toezicht’).
111 Conclusie is dat er buiten de in het overzicht genoemde gevallen niet veel voorbeelden te melden zijn van overheveling. Er zijn wel veel maatregelen die het effect kunnen hebben dat ze de toegang tot de rechter beperken. Een groot deel van die maatregelen is terug te voeren op de discussie over dejuridisering die in 1997 plaatsvond. Het administratief beroep (buitengerechtelijke route) is echter niet succesvol gebleken.
Keuze voor casus
Voor casus komen zuivere voorbeelden van overheveling het meest in aanmerking, maar die zijn er weinig. Het voorbeeld van overheveling van medezeggenschapsgeschillen in het onderwijs betreft een overheveling van de taak van de kantonrechter naar geschillencommissies die dateert van voor 2004. Dat mag volgens de experts geen beletsel zijn om voor deze casus te kiezen.
112