Op 8 juni 2000 hebben leden van de Tweede Kamer de regering verzocht ‘te bevorderen dat de Vreemdelingenwet 2000 drie jaar na inwerking-treding zal worden geëvalueerd (..) en vervolgens elke vijf jaar’ (Motie Dittrich, TK 1999-2000, 26 732, nr. 76). In haar brief aan de Tweede Kamer van 25 juni 2001 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Justitie deze evaluatie toegezegd (TK 2000-2001, 26 732, nr. 94). Met het oog op de doelstellingen van de Vw 2000 en de evaluatiethema’s genoemd in de motie Dittrich, werden in deze brief verschillende onderwerpen voor de evaluatie genoemd, met betrekking tot de bovengenoemde beleidster-reinen asiel, vreemdelingentoezicht en terugkeerbeleid.
4 Met uitzondering van enkele categorieën asielzoekers die in aanmerking komen voor ambtshalve verlening van een reguliere verblijfsvergunning, waaronder alleenstaande minderjarige vreemdelingen (zie art. 3.6 Vb 2000).
De uitvoering van de evaluatie is belegd bij het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie (WODC). Het WODC heeft delen van de evaluatie zelf uitgevoerd en andere delen extern uitbesteed, waarbij het WODC als projectbegelei-der optrad. In overleg met de opdrachtgever is besloten de evaluatie te beperken tot de onderwerpen uit de brief van de staatssecretaris. Daarbij is tevens bepaald dat het overgangsrecht zoveel mogelijk buiten beschou-wing zou blijven, aangezien dit per definitie een tijdelijk verschijnsel is. Tevens is ervoor gekozen om de Invoeringswet Vreemdelingenwet 2000 niet bij deze evaluatie te betrekken.5
Vooraf dient reeds te worden opgemerkt dat het bijzonder moeilijk is om resultaten rechtstreeks toe te schrijven aan de Vreemdelingenwet 2000, gezien de voortdurende ontwikkelingen op het gebied van onder meer de asielinstroom, de organisatie van het werkveld en het nationale en inter-nationale vreemdelingenbeleid.
Om de evaluatie als geheel te begeleiden en advies uit te brengen aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie is de Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000 ingesteld. De Commissie bestaat uit:
Voorzitter, tevens lid:
Prof. mr. M. Scheltema, tot 1 september 2004 voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, en tot 1 september 2005 hoogleraar aan de Universiteit Utrecht. Vanaf eind 2005 voorzitter van de Programmaraad van het Hague Institute for the internationalisa-tion of the law (Hiil).
Overige leden:
R.J.G. Bandell, burgemeester van de gemeente Dordrecht Mr. H.G. Lubberdink, staatsraad in buitengewone dienst (lid sinds 1 september 2004)
Mw. prof. dr. P.L. Meurs, hoogleraar bestuurs- en organisatiewe-tenschappen aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
Prof. mr. T.P. Spijkerboer, hoogleraar migratierecht aan de Vrije Universiteit van Amsterdam
Mw. mr. E. Steendijk, voorzitter van de sector bestuursrecht van de rechtbank Zwolle-Lelystad
Dr. H.B. Winter, universitair hoofddocent aan de Rijksuniversiteit Groningen
5 De inhoudelijke wijzigingen die deze wet behelst, betreffen met name de voorzieningen waarop een vreemdeling recht heeft nadat deze een verblijfsvergunning heeft gekregen (zie TK 1999-2000, 26 975, nr. 3 herdruk). De situatie van toegelaten vreemdelingen vormt echter geen onderwerp van onderhavige evaluatie.
Secretaris:
J.W. Visser, Stafdirectie Coördinatie Vreemdelingenketen, Ministerie van Justitie
De vergaderingen van de Commissie zijn tevens bijgewoond door mr. drs. R.K. Visser, Directeur-Generaal Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken van het Ministerie van Justitie evenals door mw. dr. M.H.C. Kromhout en dr. R.V. Bijl van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, Ministerie van Justitie.
3 Rapportage en advies
Over de evaluatie van de Vw 2000 wordt gerapporteerd in verschillende deelrapporten. Begin 2005 is een deelrapport verschenen aangaande het operationeel vreemdelingentoezicht en het terugkeerbeleid (Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, Kiwa Management Consultants & Bureau Boekhoorn Sociaal-wetenschappelijk Onderzoek, 2004). De onderhavige deelrapporten betreffen de asielprocedure. Deze omvatten, naast deze inleiding:
1 het advies van de Commissie Evaluatie Vw 2000 aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie;
2 de rapportages waarop dit advies is gebaseerd:
– ‘Invoering en uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 met betrek-king tot asiel: een procesevaluatie’ door M.H.C. Kromhout, L.D. Kok, K. Munk en E. M.Th. Beenakkers (WODC) (de rapportage ‘proces-evaluatie’)
– ‘Zorgvuldigheid van asielbeslissingen. Een vergelijking tussen de oude en de nieuwe Vreemdelingenwet’ door M.H.C. Kromhout, M. Olde Monnikhof, I. Kulu-Glasgow, K. Munk en E.M.Th. Beenakkers (WODC) (de rapportage ‘kwaliteit’)
– ‘Doorlooptijden asielprocedures Vreemdelingenwet 2000’ door E.C. Wilkinson, M. Blom, H.L. Jongebreur-Telgen en B. Karssen (Significant) (de rapportage ‘doorlooptijden’)
Voor alle rapportages geldt dat de auteurs verantwoordelijk zijn voor de tekst daarvan. De Commissie Evaluatie Vw 2000 draagt de verantwoorde-lijkheid voor het eigen advies.
De verblijfsvergunning regulier. In: P.J.A.M. Baudoin, P. Boeles, A. Kuijer, T.P. Spijkerboer, Vreemdelingenwet 2000. Gevolgen voor de rechtspraktijk Utrecht, OSR Juridische Opleidingen, Stichting Studiecentrum Rechtspleging, 2001, pp. 21-105
Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, Kiwa Management Consultants & Bureau Boekhoorn Sociaal-wetenschappelijk Onderzoek
Evaluatie Vreemdelingenwet 2000. Terugkeerbeleid en Operationeel Vreemdelingentoezicht
Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2004
Grütters, C.
Asieldynamiek. Een systeemdynamische analyse van de Nederlandse asielprocedure in de periode 1980-2002
Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2003
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Keten in kaart 1998. Trends en ontwikkelingen in de vreemdelingenketen in 1998
Den Haag, IND, 1999
Visser, T., G. Homburg
Evaluatie herziene Vreemdelingenwet
Amsterdam, Regioplan Onderzoek, Advies en Informatie, 1995
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Nederland als immigratiesamenleving
Den Haag, Sdu, 2001
Wetsdossier Algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000)
M.H.C. Kromhout
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, Ministerie van Justitie
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
2 Doelen 48 3 Nieuwe instrumenten in de beleidstheorie 49
3.1 Meeromvattende beschikking en standaard vertrektermijn 49
3.2 Volgtijdelijk statussysteem met één voorzieningenpakket 50
3.3 Afschaffen bezwaarschriftprocedure en instellen
voornemenprocedure 50
3.4 Standaard schorsende werking bij beroep op de rechter 51
3.5 Ex-nuncbeoordeling door de rechter 52
3.6 Individuele verlenging beslistermijn 53
4 Veronderstelde verbanden 53
5 Andere nieuwe instrumenten 57
5.1 Besluitmoratorium 57
5.2 Vertrekmoratorium 58
5.3 Hoger beroep 59
5.4 Rechterlijke toets vreemdelingenbewaring 60
6 De evaluatie van de asielprocedure 61
In de onderzoeksopdracht van de toenmalige Staatssecretaris van Justitie met betrekking tot de evaluatie van de Vw 2000 zijn drie onderzoeks-vragen geformuleerd die betrekking hebben op de asielprocedure:
1 Hoe werken de nieuwe elementen van de Vreemdelingenwet die betrek-king hebben op de asielprocedure in de uitvoering?
2 Wordt het doel ‘verbetering van de kwaliteit van de beslissing in eerste aanleg’ voor wat betreft de asielprocedure gehaald? In hoeverre dragen de nieuwe elementen in de Vw 2000 daaraan bij?
3 Worden de doelen ‘versnelling van de asielprocedure’ en ‘het voorko-men van doorprocederen’ voor wat betreft de asielprocedure gehaald? In hoeverre dragen de nieuwe elementen van de Vw 2000 daaraan bij? De eerste vraag staat centraal in de hierna volgende rapportage ‘proce-sevaluatie’, waarin, conform de opdracht, ook de voorbereiding en implementatie van de maatregelen uit de Vw 2000 onderwerp van studie zijn. De tweede en derde vraag betreffen de mate van doelbereiking door middel van de nieuwe instrumenten die in de Vw 2000 zijn vastgelegd. Deze vragen worden beantwoord in respectievelijk de rapportages ‘kwali-teit’ en ‘doorlooptijden’ (zie deel 2). In dit hoofdstuk staat allereerst de beleidstheorie centraal: welke doel-middel- en oorzaak-gevolgrelaties inzake asielprocedures werden door de toenmalige regering verondersteld bij het ontwerpen van de nieuwe wet?
Volgens de beleidswetenschappelijke benadering kan men de beleids-theorie achter nieuwe regelgeving analyseren aan de hand van een aantal vragen: Wat is het probleem en waarom moet het worden opgelost? Wat is het doel van de maatregel? Hoe ziet de maatregel er precies uit? Welke oorzaak-gevolgrelaties worden verondersteld? Welke onderliggende aannamen zijn er, en zijn deze valide? Beantwoording van deze vragen kan uitmonden in een figuur waarin de veronderstelde onderlinge verban-den zichtbaar worverban-den gemaakt (Leeuw, 2003; zie ook Bovens, ’t Hart, Van Twist, & Rosenthal, 2001). Deze benadering wordt hieronder toegepast op de nieuwe instrumenten van de Vw 2000 en de doelen die zij geacht werden te bereiken. Achtereenvolgens komen de centrale problemen, de doelen, de nieuwe instrumenten en de veronderstelde verbanden aan bod.
1 Problemen
De invoering van de Vreemdelingenwet 2000 werd aangekondigd in het regeerakkoord van het tweede kabinet Kok, bestaande uit PvdA, VVD en D’66, in 1998 (TK 1997-1998, 26 024, nr. 9). Uit de doelen van het asielbeleid die daarin zijn geformuleerd, kan worden afgeleid dat men op het gebied van asiel streefde naar oplossing van de volgende twee hoofdproblemen:
1 de asielprocedure duurde in veel gevallen bijzonder lang;
2 de asielzoekersstroom naar Europa was niet op een evenwichtige wijze verdeeld over de Europese landen.
Oplossing van het eerste probleem werd door het kabinet nodig geacht omdat de lange asielprocedures leidden tot een langdurige behoefte aan opvang, voortdurende onzekerheid voor de asielzoeker over de toekomst en vergroting van de kans op het verkrijgen van een verblijfsvergunning op grond van het destijds geldende ‘driejarenbeleid’.1 Het tweede probleem bestond eruit dat Nederland in de voorafgaande jaren vergeleken met andere Europese landen veel asielzoekers had opgenomen, hetgeen de regering ongewenst vond. De Vreemdelingenwet 2000 moest samen met andere beleidsmaatregelen bijdragen aan de oplossing van deze proble-men (Memorie van Toelichting – hierna MvT – ; Nota naar aan leiding van het verslag – hierna Nota – 2).
2 Doelen
Ten aanzien van de Vreemdelingenwet 2000 zijn in de kamerstukken behorende bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer twee centrale beleidsdoelen geformuleerd die betrekking hebben op de asielprocedure: kortere procedures en een betere kwaliteit van de beslissing
in eerste aanleg (zie MvT en Nota).
Kortere procedures zouden leiden tot kortdurender opvang, kortere
onzekerheid voor de asielzoeker over blijven of teruggaan, en eerder vertrek uit of juist deelname aan de Nederlandse maatschappij. Daarnaast zouden kortere procedures een lagere instroom van asielzoekers tot gevolg hebben, omdat Nederland minder aantrekkelijk zou worden wanneer de lange doorlooptijden met kans op uiteindelijke verblijfsaanvaarding zouden worden verkort. Bovendien zouden kortere doorlooptijden bijdragen aan een groter maatschappelijk draagvlak van afwijzende beslissingen. Verbetering van de kwaliteit van de IND-beslissing3 in eerste aanleg werd nodig geacht omdat ter verkorting van de asielprocedure de bezwaarfase in asielzaken werd afgeschaft, waardoor de IND-beslissing op bezwaar (in tweede aanleg) verviel. De voornemenprocedure die ervoor in de plaats kwam, moest zorgen voor een volledig dossier en verbetering van de kwaliteit van de beslissing in eerste aanleg, met een lager vernietigings-percentage bij de rechter tot gevolg (zie hierna).
1 Dit beleid hield in dat onder omstandigheden een verblijfsvergunning werd verleend aan vreemdelingen die niet binnen drie jaar een beslissing op hun verzoek om een verblijfsvergunning hadden gekregen. Dit beleid is per 1 januari 2003 afgeschaft.
2 TK 1998-1999, 26 732, nr. 3 respectievelijk nr. 7.
3 Formeel gaat het hier om beslissingen van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (voorheen de Staatssecretaris van Justitie). De feitelijke uitvoering is echter opgedragen aan de IND.
Om de beleidsdoelen ‘korter’ en ‘beter’ te bereiken werd in de Vw 2000 een aantal nieuwe wettelijke instrumenten opgenomen, waarvan de voornemenprocedure al is genoemd. Hieronder wordt op basis van de kamerstukken een korte beschrijving gegeven van de nieuwe instru-menten in de Vw 2000 die door de toenmalige regering direct in verband werden gebracht met de genoemde doelen. Een meer uitgebreide beschrij-ving van de vormgebeschrij-ving van deze instrumenten en van de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) met betrekking tot deze instrumenten maakt deel uit van de rapportage ‘procesevaluatie’.