In dit hoofdstuk behandelen we de laatste onderzoeksvraag (5), namelijk wat er bekend is over het mogelijk preventief effect van een recidiveregeling en over de voorwaarden waaronder dat zou kunnen optreden. In Paragraaf 5.1 behandelen we eerst de kennis over het preventieve effect van de 'breedste' uitvoeringsvariant van een recidiveregeling, namelijk het puntensysteem. In
Paragraaf 5.2 bekijken we de combinatie van handhaving en puntensysteem
in één land, Groot-Brittannië, in meer detail voor meer inzicht in de
(afschrikkende) werking van een dergelijk systeem en de voorwaarden die daarbij belangrijk kunnen zijn. Paragraaf 5.3 gaat in op mogelijke
verkeersveiligheidseffecten van een bredere recidiveregeling in Nederland.
Paragraaf 5.4 sluit het hoofdstuk af met conclusies.
5.1. Preventieve effecten – internationale kennis
De preventieve gedragseffecten van een recidiveregeling blijken vooral uit evaluatiestudies van puntensystemen. Puntensystemen kunnen worden opgevat als de breedste uitvoeringsvariant van een recidiveregeling. In deze brede recidiveregeling ontvangen bestuurders of kentekenhouder punten bij een (forse) overtreding; zodra het aantal punten een maximumgrens overschrijdt wordt een extra straf opgelegd. In verschillende Europese landen is een puntensystemen ingevoerd.
Het preventieve effect van een recidiveregeling kan in theorie onderscheiden worden in twee delen: een algemeen preventief effect en een specifiek preventief effect. Het algemeen preventief effect is (in het geval van een puntensysteem) het effect op het gedrag van de groep weggebruikers die zelf nog geen punt hebben ontvangen, maar wel via media en kennissen informatie hebben over de nieuwe maatregel. Het specifiek preventief effect is het effect op het verkeersgedrag van de groep weggebruikers die wegens een overtreding een punt ontvangt. Beide effecten leiden tot veiliger
verkeersgedrag en tot verbeterde verkeersveiligheid. In evaluatieonderzoek kan over het algemeen wel het totale effect op verkeersveiligheid worden vastgesteld, maar is de afzonderlijke bijdrage van elk van deze effecten niet zuiver vast te stellen. Er zijn diverse evaluatiestudies van puntensystemen uitgevoerd (Vlakveld, 2004; ETSC, 2008; SWOV, 2008a).
De afschrikkende werking van puntensystemen blijkt het grootst te zijn in het eerste jaar na invoering. In bijna alle EU-landen die er ervaring mee hebben, zwakt het veiligheidseffect vervolgens weer af in de periode van zes maan- den tot één jaar na invoering (Vlakveld, 2004; ETSC, 2008). De afname van het totaal aantal ernstige ongevallen in een land varieert van 14% in
Denemarken tot 1,4% in Ierland. Deze cijfers laten zien dat de algemeen preventieve werking van een recidiveregeling in potentie groot is. Een 10% reductie van het aantal ernstige ongevallen zou in Nederland naar schatting 70 doden en 1.600 ziekenhuisgewonden besparen. Helaas blijkt in de meeste landen dat, na het grote effect in het eerste jaar, het totaal aantal ernstige ongevallen terugkeert naar het oorspronkelijke niveau. De
afschrikking is dus maar tijdelijk. Dit blijkt ook uit een studie waarin gekeken is naar het gedrag nadat een strafpunt is ontvangen (Redelmeier, Tibshirani & Evans, 2003). Deze onderzoekers vonden een reductie van 35% in het
relatieve risico om betrokken te raken bij een dodelijk ongeval in de eerste maand volgend op de bekeuring of straf. Dit effect was echter binnen drie maanden geheel verdwenen.
Hoewel dit niet verder met onderzoek onderbouwd kan worden, is de verklaring voor het 'wegebbende' effect dat mensen in eerste instantie de kans heel hoog inschatten om tegen een punt aan te lopen en daardoor geen overtredingen meer begaan, om er vervolgens door ervaring achter te komen dat de kans dat hun overtredingen inderdaad geregistreerd worden veel kleiner is dan ze oorspronkelijk dachten, waardoor ze weer in de oude gewoonten vervallen. Indien deze veronderstelling correct is, betekent dit dat een grote kans om met het recidivesysteem te maken te krijgen een
essentiële factor is voor de algemeen preventieve werking ervan. Door via automatisch toezicht geregistreerde overtredingen deel te laten uitmaken van een recidiveregeling wordt de kans voor bestuurders om in een recidive- regeling terecht te komen aanmerkelijk vergroot. In de volgende paragraaf bespreken we de ervaringen en resultaten in een land waar een grote pakkans door geautomatiseerd toezicht is gekoppeld aan een strafpunten- systeem: Groot-Brittannië.
5.2. Groot-Brittannië als case studie
Groot-Brittannië (GB) heeft al een puntenstelsel sinds het begin van de jaren zestig. Het huidige puntenstelsel werd geïntroduceerd op 1 oktober 1997. Voor een range van overtredingen (snelheid, geen gordel dragen, roodlicht- negatie, hand-held bellen in de auto, onvoorzichtig rijgedrag, negeren van signalen of verkeersborden) worden strafpunten genoteerd op het rijbewijs (meestal drie strafpunten voor een standaardovertreding). Bij het behalen van twaalf punten of meer binnen een periode van drie jaar is de gangbare procedure om het rijbewijs minimaal een half jaar in te trekken. De betrokken automobilist kan wel hiertegen in beroep gaan als hij of zij meent hiervoor goede gronden te hebben. Voor beginnende bestuurders gelden strengere regels en dreigt al intrekking van het rijbewijs wanneer er zes punten zijn toegekend.
De grootschalige inzet van cameratoezicht in GB werd in 2000 op gang gebracht door een proef in acht politieregio’s (Lynam et al., 2005). In
speciale samenwerkingsverbanden tussen lokaal bestuur en politie ('camera partnerships') werd positieve ervaring opgedaan met het gebruik van
camera’s. In de loop van de jaren 2000-2008 zijn meer dan 4.000 camera’s geplaatst in tal van samenwerkingsprojecten. Daaraan ten grondslag ligt ook een tamelijk zorgvuldig uitgewerkt handhavingsbeleid dat concrete richtlijnen en duidelijke criteria biedt voor het gebruik, de plaatsing, de zichtbaarheid en de evaluatie van effecten van camera’s (DfT, 2007; zie ook Goldenbeld, 2005).
In GB is dus vanaf 2000 de pakkans voor snelheidsovertredingen zeer sterk toegenomen. Behalve in GB wordt ook in België, Italië en Frankrijk bekeurd op kenteken, maar in deze landen is er nog minder ervaring mee en is het systeem minder geëvalueerd. Met name in GB is in divers onderzoek de werking van de combinatie van intensief cameratoezicht op snelheid/ roodlichtnegatie en een puntenstelsel onderzocht (Broughton, 2008; Corbett et al., 2008; Gains et al., 2005). Dat maakt GB tot interessante casus.
Drie soorten onderzoek geven inzicht in de werking van handhaving plus puntenstelsel in GB (zie Paragraaf 5.2.1):
1. objectieve analyse van verkeersveiligheidseffecten;
2. analyse van gedragseffecten bij overtreders aan de hand van een strafpuntendatabestand;
3. vragenlijst- en interviewonderzoek onder Engelse automobilisten. De verschillende onderzoeken laten zowel medewerking als tegenwerking door het publiek zien. Paragraaf 5.2.2 bespreekt resultaten in het licht van instrumentele en normatieve handhavingstheorie8.
5.2.1. Effecten op verkeersveiligheid en overtredingsgedrag
Veiligheidseffecten van handhaving gecombineerd met puntenstelsel
Een evaluatie van het effect van snelheidscamera’s in de periode 2000-2004 (vaste flitspalen, maar ook mobiele controles met snelheidscamera's) op de snelheid en verkeersveiligheid in Engeland laat positieve gedrags- en veiligheidseffecten zien (Gains et al., 2005). Op wegen binnen bebouwde kom waar camera’s werden geplaatst nam de gemiddelde snelheid met meer dan 3,8 km/uur af; op wegen buiten de kom was de afname van de gemiddelde snelheid 2,4 km/uur. Het deel van de bestuurders dat met meer dan 24 km/uur de limiet overschreed daalde met 56%.
In overeenstemming met de positieve gedragseffecten werden ook gunstige veiligheidseffecten geschat: vergeleken met de regionale trend was het effect op letselongevallen naar schatting minus 22% en 33% voor wegen binnen, respectievelijk buiten de bebouwde kom waar vaste camera’s werden ingezet, en minus 22% en 15% voor wegen binnen, respectievelijk buiten de bebouwde kom waar mobiele camera’s werden gebruikt. Voor de periode 2001-2004 is de jaarlijkse besparing van aantal verkeersdoden geschat op 100 verkeersdoden per jaar, ofwel circa 3% van het totaal aantal verkeersdoden in Groot-Brittannië.
De Britse resultaten laten zien dat de toename van toezicht gecombineerd met een puntenstelsel geleid heeft tot veiliger gedrag. De vraag is echter of het geïntensiveerde toezicht op zichzelf heeft geleid tot veiliger gedrag, of dat het puntenstelsel een toegevoegde waarde heeft gehad.
Effecten van puntenstelsels op herhaling van overtredingsgedrag
Om de toegevoegde waarde van het puntenstelsel te beoordelen,
analyseerde Brougthon (2008) een databestand van de Driving and Vehicle Licensing Agency (DVLA). Dit bestand bevat een representatieve steekproef van één procent van alle geregistreerde bestuurders, en een volledige documentatie van alle verkeersovertredingen. Broughton vergeleek groepen overtreders die in een bepaald (uitgangs)jaar een snelheidsovertreding hadden begaan. Hij keek daarbij naar het deel dat binnen twaalf maanden daarná een nieuwe snelheidsovertreding had begaan, afhankelijk van de bekeuringen (strafpunten) die ze in de twee jaren daarvóór al hadden opgelopen. De redenering daarbij was dat, indien een puntenstelsel géén effect heeft, eerder behaalde strafpunten niet veel zullen uitmaken voor de
8 Binnen de instrumentele opvatting van handhavingstheorie ligt sterk de nadruk op het mechanisme van afschrikking. In aanvulling daarop wordt binnen normatief georiënteerde theorieën van handhaving de rol van normen en waarden (draagvlak) erg belangrijk geacht (zie Yagil, 2005; Van der Pligt, Koomen & Van Harreveld, 2007).
mate waarin overtreders in herhaling vallen. Maakt een puntenstelsel wél verschil uit voor gedrag, dan is te verwachten dat overtreders minder vaak snelheidsovertredingen herhalen naarmate ze al meer bekeuringen op hun naam hebben staan. De resultaten van deze analyse staan in de
onderstaande Tabel 5.1.
Opnieuw gepakt binnen 12 maanden na uitgangsjaar Bestuurders met snelheidsbekeuring in
uitgangsjaar
1996 2000 2002 2004
Alle bestuurders met een snelheids-
bekeuring in uitgangsjaar 12% 12% 16% 15%
Bestuurders met 0 eerdere snelheids-
bekeuringen in 2 voorgaande jarena 13% 13% 18% 17%
Bestuurders met 1 eerdere snelheids-
bekeuring in 2 voorgaande jarena 13% 13% 14% 14%
Bestuurders met 2 eerdere snelheids-
bekeuringen in 2 voorgaande jarenb 8% 6% 3% 7%
a) Bestuurders van wie het rijbewijs niet zal worden ingetrokken bij één extra snelheidsbekeuring binnen 12 maanden na de overtreding in het uitgangsjaar.
b) Bestuurders van wie het rijbewijs wél wordt ingetrokken bij één extra snelheidsbekeuring binnen 12 maanden na de overtreding in het uitgangsjaar.
Tabel 5.1. Het percentage overtreders dat in een periode van twaalf maanden na een
specifieke snelheidsovertreding in het uitgangsjaar opnieuw gepakt wordt voor een snelheidsovertreding (Broughton, 2008; p. 16).
We zien in Tabel 5.1 dat het percentage snelheidsovertreders met 1 snelheidsbekeuring in het uitgangsjaar dat binnen een jaar opnieuw gepakt wordt voor een snelheidsovertreding, ongeveer gelijk is voor de groepen met 0 of 1 bekeuring in de voorgaande jaren (groepen gemerkt met a in de tabel). Deze groepen kunnen zich nog minimaal één bekeuring permitteren zonder dat hun rijbewijs wordt ingetrokken. Bij de groep bestuurders met 2
bekeuringen in voorgaande jaren en 1 bekeuring in het uitgangsjaar (groep b) is het percentage dat opnieuw gepakt wordt vanwege een snelheids- bekeuring beduidend lager (3%-8% versus 13%-17%). In vergelijking met de twee andere groepen overtreders wordt de groep die feitelijk 'op de drempel' staat van rijbewijsverlies minder vaak gepakt voor een herhaalde snelheids- overtreding. Deze gegevens wijzen dus uit dat deze groep zijn verkeers- gedrag heeft gewijzigd. Voordat die drempel wordt bereikt lijkt het puntensysteem nog niet veel gedragscorrigerend effect te hebben.
Tabel 5.1 laat ook zien dat bij de groepen die niet op de drempel van
rijbewijsverlies staan, het percentage overtreders dat opnieuw gepakt wordt toegenomen is in de jaren 2002 en 2004 (16-18% versus 12-13%). De hogere percentages in jaren 2002 en 2004 zijn waarschijnlijk het gevolg van de intensivering van het cameratoezicht. Desondanks blijven de
percentages voor de 'drempelgroep' ook in de jaren 2002 en 2004 laag (3-7% versus 6-8% in 1996-2000).
Kortom, de overtredingsgegevens geven een sterke aanwijzing dat het puntensysteem zelf een aparte invloed uitoefent op het verkeersgedrag, náást de bestaande invloed van het cameratoezicht. Bestuurders die op de drempel staan van rijbewijsverlies weten hun gedrag immers te wijzigen op een manier die de kans op verdere veroordeling verkleint.
Vragenlijstonderzoek: zelfgerapporteerd verkeersgedrag
Via aanvullend vragenlijstonderzoek is onderzocht op welke manier en waarom bestuurders hun gedrag hebben gewijzigd (Corbett et al., 2008). In 2007 werd een schriftelijke vragenlijst afgenomen bij 1.192 automobilisten (respons 20%). De respondenten werden random geselecteerd uit een DVLA-database en er werd gestreefd om informatie te verkrijgen over vier onderscheidbare groepen: 1) bestuurders zonder strafpunten, 2) bestuur- ders met zes of meer strafpunten vanwege snelheidsovertredingen,
3) bestuurders die in het verleden wel zes punten hebben behaald vanwege snelheidsovertredingen maar die nu hun punten hebben verminderd, en 4) bestuurders van wie het rijbewijs al eens is ingetrokken vanwege snelheidsovertredingen. Ten opzichte van de landelijke populatie waren in de steekproef vrouwen ondervertegenwoordigd en bestuurders in de leeftijd 35-64 oververtegenwoordigd. Naast vragen over automatisch toezicht (waaruit bleek dat veel bestuurders hun snelheidsgedrag aanpassen in reactie op de aanwezigheid van snelheidscamera’s) stelden de onder- zoekers de respondenten de vraag wat men zou doen om eventuele intrekking van het rijbewijs te vermijden (Tabel 5.2). Daarbij werd tevens gevraagd of respondenten onder de regeling zouden willen uitkomen door een andere bestuurder op te geven als overtreder.
Strafpunten groep (N)
Sekse (N)
Totaal Wat zou u doen om intrekking
van uw rijbewijs te vermijden? Geef aan met welke uitspraak u
het eens bent. 0
(130) 1-5 (103) 6-11* (517) > 11** (157) Man (765) Vrouw (350) 1.115 1. Ik zou mijn rijstijl veranderen
als ik dacht dat mijn rijbewijs ingetrokken zal worden
48% 55% 72% 80% 69% 71% 70% 2. Ik denk niet dat ik er iets aan
kan doen om intrekking van mijn rijbewijs te voorkomen.
6% 2% 15% 12% 14% 9% 13%
3. Mijn rijstijl zal waarschijnlijk nooit tot intrekking van het rijbewijs leiden
75% 59% 15% 4% 20% 29% 23% 4. Ik zou ervoor zorgen dat
iemand anders de strafpunten op zijn naam zou zetten
1% 2% 11% 5% 8% 7% 7%
* Onvoldoende punten voor rijbewijsintrekking, maar wel bij volgende 1 of 2 overtredingen over drempel ** Rijbewijs nog niet ingetrokken, maar wel kans daarop
Tabel 5.2. Percentages respondenten die het eens zijn met uitspraken over wat men zou
doen om intrekking van het rijbewijs te vermijden. Per vraag is meer dan één antwoord mogelijk, waardoor de percentages niet optellen tot 100 (Corbett et al. 2008; Tabel A51).
Zoals we kunnen zien in Tabel 5.2 antwoordt een meerderheid van bestuurders zijn of haar rijstijl te willen aanpassen indien er een kans bestaat dat het rijbewijs zal worden ingetrokken (70%). De bestuurders met 0 punten kiezen deze oplossing het minst vaak omdat ze naar hun mening al een rijstijl hebben die waarschijnlijk nooit tot intrekking van het rijbewijs zal leiden. Opmerkelijk is dat circa 1 op de 8 automobilisten (13%) ook een enigszins fatalistische houding heeft en antwoordt dat men eigenlijk niets kan doen om intrekking van het rijbewijs te vermijden. Er is een kleine
minderheid, ongeveer 1 op de 14 (7%), die toegeeft wel te willen sjoemelen met het systeem door een andere bestuurder het punt op zijn rijbewijs te laten nemen. Bij bestuurders met een matig of hoog puntensaldo is dit percentage wat hoger (11%, 5%) dan bij bestuurders met geen of weinig punten (1%, 2%).
Interviewonderzoek
In aanvulling op het hiervoor besproken vragenlijstonderzoek werd in 2007 een steekproef van 43 bestuurders telefonisch geïnterviewd over
onderwerpen zoals kennis van het puntensysteem, strategieën om strafpunten te vermijden, en het anderen laten opdraaien voor eigen overtredingen. Uit de resultaten van deze interviews zijn geen harde cijfers af te leiden, maar ze geven wel een aanvulling op het beeld van de
werkelijkheid. Terwijl de vragen in vragenlijstonderzoek altijd sterk
gestructureerd zijn en dus ook in zekere mate beperkt, geven interviews de ruimte voor verdere uitweiding en nuancering.
Uit de interviews kwam naar voren dat veel bestuurders een snelheids- bekeuring (en strafpunten) zagen als een kwestie van pech, even niet opletten, of de limiet ter plekke niet kennen (soms mede ook vanwege slechte bebording). Snelheidsovertredingen werden dus overwegend niet gezien als ernstige of criminele delicten. Voor een deel werd de
snelheidshandhaving gezien als een ‘spel’ met ‘pech’ of ‘geluk’ .
De interviews bevestigden verder het beeld dat eventuele intrekking van het rijbewijs een sterke factor was om snelheidgedrag te beïnvloeden. Een deel van de ondervraagden vond het redelijk om ter plekke van de camera’s even de snelheid in te houden of om radardetectieapparatuur te gebruiken. Met name bestuurders die al wat punten verzameld hadden, gaven toe nogal eens te vertrouwen op radardetectie- en navigatieapparatuur om verdere bekeuringen te vermijden. Interessant genoeg waren de meeste onder- vraagden niet kritisch over het puntensysteem zelf, maar wel over het gebruik en de plaatsing van camera’s. Er was nogal wat onbegrip over de plaats van bepaalde camera’s en over de relatie tussen camera’s en de snelheidslimiet.
Het vragenlijstonderzoek liet zien dat slechts een minderheid toegeeft zelf te sjoemelen met het systeem door zelf gemaakte overtredingen op naam van andere bestuurders te zetten. Uit de interviews kwam sterker naar voren dat, althans in de directe ervaring/beleving van respondenten, deze vorm van wetsontduiking een bekende praktijk was. Meer dan de helft van de ondervraagde bestuurders vertelde dat deze vorm van wetsontduiking algemeen voorkwam. Een derde van de ondervraagden kende een persoon die op deze wijze verdere ophoging van het puntenaantal had vermeden. Sommige bestuurders wisten ook het geldbedrag te noemen waarvoor anderen bereid zouden zijn de overtreding op hun rijbewijs te plaatsen. Eén van de ondervraagden had er geen probleem mee om te bekennen dat hijzelf bij meerdere gelegenheden aan deze vorm van misleiding had meegewerkt. De meeste ondervraagden vonden deze praktijk zeker niet acceptabel. Tegelijkertijd was er wel een zeker begrip voor anderen die hun toevlucht namen tot deze misleiding. De interviews bevestigden het beeld dat het ontvangen van strafpunten ertoe leidt dat veel bestuurders zich aan de limiet houden en beter op hun rijsnelheid letten.
5.2.2. De casus in het licht van de handhavingstheorie
De resultaten van de Britse casus kunnen beter begrepen worden in het licht van de handhavingstheorie. Binnen de instrumentele opvatting van de handhavingstheorie ligt sterk de nadruk op ‘afschrikking’, en wordt de angst voor straf gezien als het centrale mechanisme om bepaald gedrag te vermijden. In aanvulling daarop wordt binnen normatief georiënteerde theorieën van handhaving de rol van normen en waarden (draagvlak) erg belangrijk geacht (zie Yagil, 2005; Van der Pligt, Koomen & Van Harreveld, 2007). Volgens de normatieve opvatting kan het strafrecht en de daarop gebaseerde keten van rechtshandhaving pas effectief zijn als burgers de geldende normen en regels kennen en ervan overtuigd zijn dat naleving ervan belangrijk is. Aan de hand van deze twee perspectieven kan de casus opnieuw bezien worden.
In Groot-Brittannië zijn in de periode 2000-2005 aantoonbaar aanzienlijke gedragseffecten bereikt door intensieve geautomatiseerde snelheids- handhaving in combinatie met een puntenstelsel. Het besproken vragenlijst- onderzoek liet zien dat meer dan twee derde deel van de Britse bestuurders gemotiveerd is om het rijgedrag, c.q. snelheidsgedrag, aan te passen, om verlies van rijbewijs te voorkomen. In overeenstemming met de
instrumentele handhavingstheorie kan geconstateerd worden dat de angst voor een negatieve consequentie een sterke factor kan zijn voor gedrags- verandering. Analyse van snelheids- en ongevallengegevens heeft verder feitelijk aangetoond dat het percentage snelheidsovertreders op wegen met cameratoezicht is gedaald en dat dit op die wegen tot minder ongevallen heeft geleid. Kortom, voor een deel werkt intensieve handhaving in combinatie met een puntensysteem zoals dat volgens de instrumentele handhavingstheorie voorspeld mag worden.
Tegelijkertijd maakt de casus ook duidelijk dat de effectiviteit van strenge handhaving in combinatie met een puntenstelsel in voortdurende wissel- werking staat met hoe Britse burgers het systeem beleven en waarderen. Vanuit hun (verkeers)geschiedenis zijn de Britten vertrouwd met een relatief ‘streng‘ systeem. De Britten kennen sinds begin jaren zestig een punten- systeem. Mede door hun grote vertrouwdheid daarmee kan bijna elke Engelse bestuurder zich vinden in het principe van een puntenstelsel. Ook zijn de reguliere straffen voor verkeersovertredingen in Groot-Brittannië van oudsher relatief zwaar, zeker ook vergeleken met Nederland, en hebben de Britten geen ervaring met het Nederlandse equivalent van administratief recht (de Wet Mulder). Om het willekeurig gebruik van snelheidscamera’s tegen te gaan en om naar de burger toe een uniform en transparant beleid hierin te voeren zijn er duidelijke richtlijnen ingevoerd voor het gebruik van snelheids-/roodlichtcamera’s. Deze richtlijnen betreffen plaatsing,