Economische beleidsinstrumenten in het waterbeheer

jaren 1980 werd het idee van privatisering opgevat: het verkopen van de

overheidsondernemingen die niet noodzakelijkerwijs door de overheid gereguleerd hoefden te worden. In de jaren 1990 volgde hierop onder het thema ‘liberalisering’ het verzelfstandigen van overheidsdiensten. Door de verzelfstandiging moesten deze overheidsdiensten onderling of met marktpartijen concurreren voor het krijgen van overheidsopdrachten. Hierdoor zou de concurrentie tussen voorheen bescherming genietende overheidsdiensten en private bedrijven eerlijker worden. Ook in de overheidsdiensten die niet met het privatiserings- of liberaliseringsbeleid van doen hadden, is geprobeerd van de voordelen van het allocatiemechanisme van de markt te profiteren. Door een overheidsdienst als onderneming te organiseren, werd geprobeerd efficiënter en effectiever te werken. Inmiddels worden de meeste publieke organisaties als onderneming gerund (Meijerink en Minderman, 2005).

Volgens Mulder en Ten Cate (2006) is ondernemerschap overigens geen functie, maar een houding die iemand aanneemt. Ze stellen dat een ondernemer iemand is die kansen najaagt en doorzettingsvermogen toont. Hierom vinden ze dat ook ambtenaren

ondernemers kunnen zijn. Ook Simon noemt in Noordergraaf et al. (1995) een

ambtenaar een publieke ondernemer. Directe concurrentie zoals op de markt is binnen de overheid misschien niet mogelijk, maar stimuleren tot creativiteit en innovatie is dat wel. De ontwikkelingen rond benchmarking en cost recovery sluiten hier goed op aan. 2.8 Conclusie

2.8.1 Economische beleidsinstrumenten in het waterbeheer

Op de drie besproken niveaus, macro-, meso- en micro-, zijn economische

mechanismen en overheid sterk verweven. Het marktmechanisme speelt zich duidelijk af op het mesoniveau, waarbij de basis is gelegd op het macroniveau. De overheid probeert met behulp van beleid het marktmechanisme te stimuleren en de nadelige effecten te beperken. Zodra de allocatie van een goed of dienst niet meer mogelijk is via het marktmechanisme, kan zo nodig het democratisch mechanisme de verzorging ervan overnemen. De zorg voor waterkeringen is een voorbeeld van een publiek gewenst goed waarvan de allocatie momenteel door het democratisch mechanisme wordt verzorgd. Het bijbehorende beleid is veelal op macroniveau (nationaal beleid) en mesoniveau (stroomgebieden) ontwikkeld. De daadwerkelijke uitvoering vindt echter plaats op microniveau, hetzij door een eigen uitvoerende dienst van een waterschap of door een aanbesteding. Zowel cost recovery als benchmarking zijn te scharen onder de noemer herregulering. Het wordt waterschappen niet opgelegd op welke manier ze efficiënter en effectiever moeten presteren, alleen dat ze efficiënter en effectiever moeten presteren. Vervolgens mogen ze zelf bepalen hoe ze dit denken te kunnen realiseren.

In paragraaf 2.2 zijn de economische beleidsinstrumenten benchmarking en cost recovery geïntroduceerd. In de paragrafen daarna werden economische theorieën besproken in het licht van waterschappen en genoemde instrumenten. Nu het einde van

43

dit tweede hoofdstuk is aangebroken is het tijd om te resumeren. In de rest van deze paragraaf worden van de instrumenten benchmarking en cost recovery de sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen besproken.

2.8.2 Cost recovery Sterkten

De grote kracht achter cost recovery is de vrijwilligheid van de transactie (Keeley, 2007). Wanneer individuele partijen weten dat hun gedrag van invloed is op een rekening en ze in staat zijn dit gedrag aan te passen, zullen ze ten minste uitzoeken of aangepast gedrag voor hun lonend is. Is aanpassing van gedrag lonend, dan passen individuele partijen vrijwillig hun gedrag aan. Deze koppeling tussen prijs en prestatie is als prijsmechanisme onderdeel van het markmechanisme (Plug et al., 2003). Omdat er sprake is van een directe relatie tussen een individuele ingezetene en een waterschap met een geografisch monopolie, is evenwel geen sprake van een echte markt. Hierdoor is een aanvullende economische regulering ook niet nodig.

Daarnaast heeft cost recovery een aantal bijzondere voordelen (Keeley, 2007). Zo kan het een grote bijdrage leveren in de aanpak van diffuse bronnen, doordat partijen geprikkeld worden hun gedrag aan te passen. Tevens verdeelt het de rekening eerlijker doordat eenieder betaalt naar gedrag, en neemt de

bewustwording van het eigen gedrag van partijen toe. Ook kan cost recovery een schat aan planologisch interessante data opleveren, waarmee planprocessen zijn te verbeteren (Nickel et al, 2014).

Zwakten

De achilleshiel van cost recovery blijft de beloning; is deze niet significant, dan valt de stimulans voor gedragsverandering weg. Zie de inzet op deze pagina voor andere belangrijke criteria. Wordt hier niet aan voldaan, dan werkt het principe

vanzelfsprekend ook niet meer. Hiernaast kan het verkrijgen van gegevens op basis waarvan gebruikers afzonderlijk belast kunnen worden ingewikkeld zijn, maar zoals in andere landen is aangetoond, is het zeker niet onmogelijk.

Kansen

Het potentiële effect op het waterbeheer is groot. Cost recovery is overal toe te passen waar aan de criteria wordt voldaan: het gedrag van een gebruiker moet in de tijd meetbaar en veranderbaar zijn; de beloning moet significant zijn en alleen de gebruiker moet profiteren van de verandering van zijn eigen gedrag. Binnen het waterbeheer voldoen meerdere zaken aan deze voorwaarden. Denk bijvoorbeeld aan het afkoppelen

Criteria Cost Recovery:

-gedrag moet veranderbaar zijn; -gedrag moet meetbaar zijn;

-verandering gedrag moet meetbaar zijn; -betaler moet invloed op gedrag hebben; -de beloning moet significant zijn;

-uitsluitend de betaler moet profiteren van zijn gedragsverandering (volkomen exclusiviteit).

44

van verhard oppervlak. In hoofdstuk vijf worden de mogelijkheden besproken. Dankzij cost recovery worden consumenten tevens bewuster van hun gedrag, doordat iedereen zal onderzoeken of het voor hun specifieke situatie loont hun gedrag aan te passen. Bedreigingen

Binnen het waterbeheer is het aanpassen van heffingen op basis van gemeten gedrag momenteel niet toegestaan, dit omdat het systeem van heffingen landelijk en bij wet is vastgesteld (Schwartz, 2004). Hiermee lijkt de basis voor cost recovery op dit moment weg te vallen, daar momenteel alle gebruikers profiteren van het spaarzame gedrag van een enkele gebruiker. Wel kan achteraf persoonsgebonden subsidie worden gegeven voor behaalde prestaties. Hierdoor is het cost recovery mogelijk toe te passen zonder dat wetgeving hoeft te worden aangepast. Door duidelijk aan te geven wat de korting is ten opzichte van het normale tarief, wordt een verbruiker jaarlijks herinnerd aan de prestatie. In feite lijkt dit enigszins op de jaarlijkse eindafrekening bij gas en elektra. Hiernaast is het draagvlak onder alle betrokken van groot belang. Het moet vooraf precies duidelijk zijn wat het aanpassen van gedrag oplevert en hoe dit gemeten wordt. 2.8.3 Benchmarking

Binnen benchmarking wordt tot op zekere hoogte gebruik gemaakt van theorieën uit de marktwerking om op het gebied van waterbeheer verbeteringen in te voeren. Vanuit het waterbeheer wordt gezamenlijk een soort waterbeheersmarkt opgezet, waarin

geselecteerde instanties zoals waterschappen de deelnemers zijn. Binnen deze markt wordt bij elke benchmark op maat een klimaat gecreëerd van gezamenlijke verbetering. Via een relatief vrijwillige concurrentie om het beste resultaat worden prestatiecijfers vergeleken. Echter, in plaats van de harde tucht der markt, proberen deelnemers gezamenlijk te achterhalen hoe het kan dat verschillend gepresteerd wordt. De

deelnemers met de minste scores mogen bij het verbeteren van hun prestaties gebruik maken van de kennis en innovaties van de andere deelnemers. Dit laatste is weer te vergelijken met een samenwerkingsverband zoals die wel meer tussen bedrijven wordt aangegaan.

Voor het goed functioneren van benchmarking moet aan een aantal criteria worden voldaan, zie hiervoor ook de inzet op de volgende bladzijde. Deze verschillen echter naar gelang welke doelen centraal staan. In het begin van dit hoofdstuk is onderscheid gemaakt in een viertal benchmarksituaties en een vijftal hoofddoelen.

45

Figuur 2.2, Indeling benchmarksituaties op basis van ROB, 2002 Hoofddoelen (MinBZK, 2004):

- van elkaar en met elkaar leren;

- het bieden van transparantie aan de omgeving; - het afleggen van verantwoording aan de omgeving;

- het ondersteunen van extern toezicht (vergelijkend toezicht); - het afrekenen op prestaties (maatstafconcurrentie).

Hoewel de hieronder beschreven sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen voor alle benchmarksituaties gelden, verschilt de mate waarin deze punten een rol spelen per hoofddoel.

Sterkten

De grootste kracht achter benchmarking is het leren van én met elkaar (ROB, 2002; MinBZK, 2003; MinBZK, 2004). Door het onderling beschikbaar stellen van kennis en ervaring kan de hele groep gebruik maken van de beste en slimste ideeën binnen de groep. Met behulp van deze beschikbare kennis en ervaring kan onderzocht worden hoe prestatieverschillen ontstaan. Door innovaties met elkaar te delen hoeft niet ieder waterschap opnieuw het wiel uit te vinden, wat een grote motivatie is om eigen prestaties te verbeteren en te delen.

Zijn deelnemers onderling en naar buiten toe volkomen transparant, dan ontstaat tevens een band van vertrouwen. Niet alleen zijn deelnemers zo eerder geneigd beter mee te werken, ook ingezetenen krijgen een beter beeld wat er met hun belastinggeld gebeurt. Hierdoor nemen zowel het draagvlak om aan benchmarks mee te werken, als het maatschappelijk draagvlak voor waterschappen toe (ROB, 2002).

46

Zwakten

De belangrijkste zwakke plek is de kwaliteit van de gegevens. Parameters zijn niet altijd even makkelijk te meten, net zoals dat het niet makkelijk is om van alle metingen vast te kunnen stellen of deze betrouwbaar zijn. Een gezegde luidt: “Elke waarheid is te

verbergen onder een deken van

transparantie”. Onderling vertrouwen en

respect speelt daarom een zeer grote rol in de kwaliteit van een benchmark. Een tweede zwakte is de prestatiedruk om na een benchmark snel betere resultaten te kunnen laten zien: implementatie kost tijd. Kansen

Alles wat op kwantitatieve of kwalitatieve wijze is te vergelijken, kan theoretisch gezien in aanmerking komen voor een

benchmark. Of iets ook wordt onderzocht, bepaalt de landelijke politiek of de waterschappen zelf. Zo is een ruimtelijke analyse zelf ruimtelijk niet meetbaar,

behoudens het aantal meters bijbehorend archief. De doorlooptijd, effecten, kosten en de wijze van uitvoering van deze ruimtelijke analyse zijn echter wel de maat te nemen. Het eerste doel hierbij is niet het exact duiden van prestaties, maar vooral de

aanwezigheid en achterliggende oorzaken van verschillen.

Ook waterschappen hebben tegenwoordig een ondernemingsplan. Benchmarking is een kans voor waterschappen om aan de maatschappij te laten zien dat ze zichzelf scherp kunnen houden en serieus werk maken van het efficiënt en effectief uitvoeren van beheerstaken. Het laat tevens aan de maatschappij zien wat per onderwerp de kosten van waterbeheer zijn. Benchmarking kan zo bijdragen aan de maatschappelijke bewustwording van de kosten van het in stand houden van ons bijzondere land. Bedreigingen

Meerdere valkuilen zitten in de voorbereiding en uitwerking van de benchmark zelf. Zijn er geen goede afspraken gemaakt over bijvoorbeeld het doel, de parameters, de

methode, of worden appels met peren vergeleken, dan is de waarde van de uitkomsten nul. Daarnaast moet gewaakt worden dat de uitkomsten niet oneigenlijk gebruikt worden voor doelen waar de benchmark niet voor was opgezet. Openheid en transparantie kunnen tegelijkertijd ook een bedreiging zijn. Hoewel een benchmark absoluut niet bedoeld is om winnaars en verliezers aan te duiden, zodra

prestatiegegevens openbaar worden gemaakt kan de media met deze data doen wat ze wil. Deze potentiële publieke negativisme kan benchmarkdeelnemers afschrikken om open en eerlijk over eigen prestaties te zijn. Precies hierom is het zo belangrijk om niet alleen naar cijfers te kijken, maar juist naar het verhaal achter de cijfers. De praktijk laat uiteindelijk zien dat kwaliteit tijd kost: een goede benchmark vergt kennis van zaken (Kenniscentrum Benchmarking, 2007).

Voornaamste criteria Benchmarking:

- afspraken over het gehele proces moeten gemaakt kunnen worden; - voldoende aantal deelnemers; - representatieve prestatiegegevens; - tijd/financiën afdoende beschikbaar; - wederzijds respect en vertrouwen. - niet alleen op basis van cijfers, maar ook op achterliggend verhaal.

47