Het Digitaal Bouwloket maakt het mogelijk bouwaanvragen met bijbehorende tekeningen en berekeningen digitaal in te dienen. Alle documenten die in de loop van de procedure ontstaan, worden digitaal aangemaakt en opgeslagen. Zo ontstaat een volledig digitaal dossier, dat onafhankelijk van tijd en plaats door verschillende partijen ingezien kan worden. Ook is een automatische bewaking van de wettelijke termijnen ingebouwd. Gekoppeld hieraan is de omgevingsvergunning. Door integratie van vergunningen kan men straks, na invoering van de Landelijke Voorziening Omgevingsloket, volstaan met één aanvraag bij één loket dat na het doorlopen van één procedure leidt tot één besluit (het al dan niet verlenen van een
vergunning) en met één beroepsgang. Aan de basis van de omgevingsvergunning ligt het Wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zie hiervoor paragraaf 2.12.
Elektronische gegevensuitwisseling
Voor aanvragen en meldingen die via het e-Omgevingsloket zijn ingediend zijn er twee verzendmethoden waarmee de informatie elektronisch kan worden overgedragen aan het bevoegd gezag (Gemeente of provincie, afhankelijk van het soort aanvraag). Zowel burgers als bedrijven mogen een aanvraag indienen bij het Bouwloket. De twee manieren zijn:
1. Via e-mail
Direct na het indienen van de aanvraag stuurt het e-Omgevingsloket een e-mail naar het bevoegd gezag met de mededeling dat een aanvraag is ingediend. Als bijlage bij deze e-mail zitten een PDF-document en een XML-bericht met de aanvraaggegevens. Grote bijlagen als tekeningen die bij de aanvraag zijn gevoegd worden vanwege de omvang niet meegezonden.
Wel zijn links naar deze bijlagen opgenomen.
2. Via webservice
Direct na het indienen van de aanvraag krijgt de webservice van het bevoegd gezag een service-aanroep van de webservice van het e-Omgevingsloket. Als de webservice van het bevoegd gezag deze aanroep beantwoordt, wordt een PDF-document en een XML-bericht met de aanvraaggegevens verzonden. Grote bijlagen als tekeningen die bij de aanvraag zijn gevoegd worden vanwege de omvang niet meegezonden. In de e-mail zijn wel links naar deze bijlagen opgenomen.293
Gemeenten hanteren ook nog een mogelijkheid om documenten en aanvragen niet-digitaal in te zien. Er zijn dan echter wel kosten verbonden aan het verschaffen van kopieën. Op
gemeentelijk niveau worden door middel van Collegebesluiten afspraken gemaakt omtrent dienstverleningswensen. In die afspraken wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van
standaarden. Deze standaarden zijn openbaar en vastgelegd door het Rijk in het kader van de Wabo.
De gegevens die hoe dan ook worden uitgewisseld zijn de digitale vergunningaanvragen zelf en, indien het bevoegd gezag deze informatie in de Landelijke Voorziening Omgevingsloket (LVO) bijhoudt, de statusinformatie over de vergunningaanvraag. Dit betreft de uitwisseling tussen overheidsdiensten onderling.
Frequente aanvragers kunnen een code invoeren om sneller tot het juiste formulier te komen.
Het gaat dan bijvoorbeeld om projectontwikkelaars die regelmatig een aanvraag indienen. De
293 Infoblad Landelijke Voorziening Omgevingsloket, Informatie voor ICT-professionals, februari 2008.
FS20080827.04A
code is samengesteld op basis van de keuzes die een invuller maakt in de vragenboom. De code heeft dus betrekking op het type formulier (reguliere bouwvergunning, lichte
bouwvergunning, etc.) en niet op de aanvrager. Door het gebruik van de code wordt de vragenboom omzeild. Waar mogelijk worden bekende gegevens omtrent de aanvrager op het digitale én op het papieren formulier al vooraf ingevuld op basis van DigiD.
De overheidsorganisaties kunnen naast statusinformatie ook elektronisch NAW-gegevens uitwisselen. Zo kan bekeken worden of er bij verschillende overheidsinstanties aanvragen lopen voor dezelfde percelen of van dezelfde personen.
Landelijke Voorziening Omgevingsloket
VROM ontwikkelt een Landelijke Voorziening Omgevingsloket (LVO) waarmee zowel de omgevingsvergunning als de watervergunning aangevraagd kunnen worden. Deze digitale voorziening bestaat uit een aanvraaggedeelte en een dossiergedeelte.
De aanvraagmodule van de LVO bestaat uit een vragenboom en een aanvraagformulier op maat. De vragenboom stelt automatisch vast of iemand een vergunning nodig heeft en, zo ja, voor welke activiteiten (commerciële activiteiten, parkeerontheffingen, etc.). Met het digitale of papieren aanvraagformulier kan de burger of ondernemer de aanvraag of melding indienen.
De definitieve aanvraagmodule komt beschikbaar op 1 januari 2009 en wordt voor alle gemeenten verplicht gesteld. Aanbieding vindt plaats via de gemeentelijke website.
Op de dossiermodule kunnen overheden de vergunningaanvraag of –melding opslaan, raadplegen en invullen. Het bevoegd gezag, adviseurs en aanvragers hebben altijd toegang tot de actuele documenten. Zonodig kan de aanvrager later nog documenten toevoegen of vervangen. De definitieve dossiermodule komt ook beschikbaar op 1 januari 2009. De aansluiting op deze module is facultatief.294
In Nijmegen betreft de uitwisseling gegevens betreffende bouwaanvragen, beschikkingen en bouwtekeningen. De uitwisseling geschiedt hier zowel met burgers en bedrijven als met het Ministerie van BZK (ICTU) in het kader van Vergunningen op Internet. De informatie is op Internet voor iedereen beschikbaar. De wettelijke grondslag daarvoor ligt in de WOB en de Woningwet. In Rotterdam is het momenteel nog beperkt. Het gaat daar vooralsnog uitsluitend om beoordeling van aspecten in een bouwplan (breedte van een gang in overleg met de brandweer e.d.) en de communicatie van de uiteindelijke beschikking met de aanvrager. Met de invoering van de Omgevingsvergunning zullen ook statusgegevens uitgewisseld worden.
Uitwisseling met private partijen vindt ook plaats, bijvoorbeeld met architectenbureaus. De uitwisseling is veelal op vrijwillige basis. De uitwisseling vindt plaats omdat de gemeente is aangewezen om de aanvraag van een bouwvergunning te beoordelen.
Bij de gemeente Nijmegen zijn de gegevens in principe met een ieder uitwisselbaar, waarmee vergaring, gebruik en verstrekking dus onbeperkt zijn. De gegevens worden niet vernietigd en dus bewaard. Gedurende het vergunningsproces kunnen wijzigingen aangebracht worden, maar daarna niet meer.
Bij de gemeente Rotterdam wordt aangegeven dat het de vraag is of na invoering van de omgevingsvergunning bewaring nog bij hun organisatie blijft liggen.
In Rotterdam is nog geen toegang mogelijk tot gearchiveerde eigen persoonsgegevens.
Huidige gegevensdeling vindt nog grotendeels op analoge wijze plaats (mondeling, schriftelijk,
294 www
<http://omgevingsvergunning.vrom.nl/index.cfm/t/Landelijke_Voorziening__LVO_/vid/518D4ED0-1438-5103-71D8A50ECDFBAFEB>.
FS20080827.04A
eventueel e-mail). Met de invoering van de omgevingsvergunning zullen daar ook xml-berichten bij komen, met name in het traject van de omgevingsvergunning zelf (tussen landelijke voorziening, provincie en gemeentelijke diensten).
In Nijmegen worden de gegevens digitaal via Internet uitgewisseld. Voor deze gemeente gaat het om ongeveer 45.000 adressen met meerdere vergunningen per adres.
Bij statusinformatie omtrent de aanvraag gaat het om optionele uitwisseling, daar deze uitwisseling afhankelijk is van het bijhouden in het LVO door het bevoegd gezag.
De aanvraagmodule is een verplicht onderdeel van LVO, maar er is wel ruimte voor
differentiatie in het formulier door bijvoorbeeld vragen toe te voegen of weg te laten indien een gemeente een bepaalde dienst niet aanbiedt. Het formulier is dus niet in het gehele land hetzelfde.
Zoals gezegd gaat het in Rotterdam nog hoofdzakelijk om analoge uitwisseling. In Nijmegen worden data en processtappen vastgelegd in een workflowsysteem voor bouwvergunningen.
De bijbehorende documenten worden ingescand, aan adressen en vergunningnummers gekoppeld, en via internet getoond. Het digitaal bouwarchief en procedures online worden in Nijmegen ook gebruikt door de brandweer (digitale aanvalsplannen) en de afdeling WOZ (voor taxaties).
In Rotterdam worden de gegevens op papier bewaard zonder echte risicoclassificatie. De gegevens zijn openbaar, maar bij een verzoek om inzage wordt persoonsidentificatie gevraagd. In Nijmegen worden alle gegevens die op de bouwaanvraag staan vermeld, met uitzondering van het BSN, verwerkt en bewaard. Op internet is deze informatie vrij
toegankelijk. Er zijn echter wel documenten die alleen binnen de gemeente door bepaalde ambtenaren mogen worden ingezien. Informatie over risicovolle panden, zoals banken en gevangenissen, wordt niet openbaar gemaakt en niet op internet geplaatst. In principe hebben alle burgers toegang tot de aanvragen, beschikkingen en bouwtekeningen die op internet zijn geplaatst. Interne adviezen en correspondentie zijn niet openbaar. Bij beide gemeenten wordt geen gebruik gemaakt van geanonimiseerde gegevens.
Binnen de LVO wordt DigiD gebruikt (één inlogcode voor alle elektronische
overheidsinstanties) en LDAP (een voorziening om gebruikersnamen en wachtwoorden te beheren en toegang tot een applicatie te verlenen). Op deze manier zijn sommige gegevens al vooraf ingevuld. Gebruikers van het digitale formulier kunnen het formulier tussentijds opslaan.
Dat is alleen mogelijk als zij geauthenticeerd zijn. Een belangrijk punt in het gebruik van LDAP is dat het ook gebruikt wordt voor het autoriseren van de betrokken overheden. Daarbij is elk bevoegd gezag verantwoordelijk voor het beheer van de eigen gebruikers. Allereerst zijn er centraal beheerders, op centraal niveau worden vervolgens decentraal beheerders van de overheidsinstellingen (gemeenten, provincie, het Rijk) toegevoegd. Deze maken weer overige beheerders, loketbeambten, vergunningverleners, inspecteurs en adviseurs aan.295
Omdat de LVO nog niet is ingevoerd is het nog lastig om wijzen van authenticatie te
beschrijven. Wel blijkt al uit de respons van verschillende overheidsinstanties dat niet overal gebruik wordt gemaakt van geanonimiseerde gegevens. Welke gegevens worden opgevraagd en hoe lang deze worden bewaard is ook onduidelijk. Waar mogelijk wordt met DigiD gewerkt en worden op basis daarvan persoonsgegevens ingevuld in de formulieren.
295 Infoblad Landelijke Voorziening Omgevingsloket, Informatie voor ICT-professionals, februari 2008.
FS20080827.04A
Specifieke eisen en randvoorwaarden met betrekking tot interoperabiliteit.
Er worden geen eisen en randvoorwaarden gesteld ten aanzien van interoperabiliteit. Een respondent geeft aan zoveel mogelijk aan te sturen op het uitwisselen via bestaande
standaarden, bij voorkeur gebaseerd op een XML berichtenverkeer. Daarmee doelt men met name op draagvlak vooraf bij alle betrokkenen als randvoorwaarde. “Voldoende draagvlak bij de verschillende partners staat op nummer één. Hierbij dienen de belangrijkste partners betrokken te worden in het op- en vaststellen van de standaard, het versiebeheer en de procedures. Het eenzijdig opstellen van een standaard door de rijksoverheid, zoals bij de LV BAG296, leidt tot vele bijstellingen achteraf. Het implementeren hiervan heeft geleid tot zeer hoge kosten, die doorberekend worden in de licentiekosten van de software. Nog voordat de standaard echt in productie is genomen, lijkt er alweer een nieuwe, betere, standaard te komen. Al wordt de oude standaard nog wel een bepaalde tijd gegarandeerd, het leidt ertoe dat sommige marktpartijen zo laat mogelijk een standaard gaan implementeren.
De standaard StUF WOZ,297 onder leiding van de Waarderingskamer verloopt geheel anders.
De standaard is opgesteld in nauwe samenwerking met expertise van de softwareleveranciers.
Voor het implementeren van deze standaard de komende jaren wordt door alle betrokken partijen een convenant ondertekend.
Een wettelijke regeling geeft meestal voldoende druk bij overheden om standaarden ook daadwerkelijk af te nemen en te implementeren. Het voorbeeld van StUF WOZ geeft aan dat een goede samenwerking en betrokkenheid vooraf belangrijker is.”
Ook VROM refereert aan een standaard uitwisselingsformaat als voorbeeld: ‘LVO draagt bij aan interoperabiliteit door een hoge mate van standaardisatie: StUF 3.0 en aansluiting op OSB (overheidsservicebus).’ Aangezien LVO gegevens moet uitwisselen met 500
overheidsorganisaties is standaardisatie volgens VROM een essentiële randvoorwaarde.
Opgemerkt dient te worden dat StUF een open standaard is. De StUF standaard beschrijft de kaders en de syntax waarbinnen XML berichten uitgewisseld kunnen worden. Een
sectormodel beschrijft de berichten en de gegevens die hiermee uitgewisseld worden. Bij de open standaarden kan een onderscheid worden gemaakt in:
1. Open standaarden die binnengemeentelijk worden gebruikt, zoals
‘Binnengemeentelijke’ (BG), ‘Zaken’, ‘E-formulieren’. Deze standaarden zijn in beheer bij EGEM.
2. Open standaarden die worden gebruikt tussen gemeenten en landelijke voorzieningen, zoals ‘Basisregistratie Adressen en Gebouwen’ (BAG), Wet
kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen’ (Wkpb), ‘Modernisering Gemeentelijke Basis Administratie’ (mGBA), ‘Waardering Onroerende Zaken’ (WOZ). Deze standaarden zijn in beheer bij de betreffende sector, zoals VROM, BZK, Waarderingskamer.
Een indirect bij het bouwloket betrokken respondent, stelt dat het vastleggen van standaarden uiteindelijk resulteert in meer snelheid in realisatie bij lokale overheden. Op dit moment worden afspraken omtrent interoperabiliteit gemaakt tussen benoemde partijen. Dit staat echter haaks op de gewenste marktwerking in het actieplan ‘Open in verbinding’. Een wettelijk kader voor interoperabiliteit zal de marktwerking dan ook versterken.
296 Landelijke Voorziening Basisregistraties voor Adressen en Gebouwen.
297 In de Regeling Stuf-WOZ is het uitwisselingsformaat geformuleerd bedoeld in artikel 9 van het Uitvoeringsbesluit kostenverrekening en gegevensuitwisseling Wet waardering onroerende zaken.
FS20080827.04A
Gemeenten uiten sterk de wens om alle randvoorwaarden wettelijk vast te leggen. Omdat het om grote aantallen gegevens gaat die tussen een veelheid aan instanties worden uitgewisseld, is het wenselijk om op wettelijke regelgeving terug te kunnen vallen. De afspraken lopen over veel verschillende partijen en veel verschillende bestuurslagen. Elke relatie via contractuele verplichtingen regelen is veel werk met een grote kans op blijvende onduidelijkheid doordat zaken op de ene plek net anders worden beschreven dan op de andere plek.
Conclusie
1. Een belangrijk aandachtspunt is dat in een aantal regelingen, waaronder het voor deze case relevante voorontwerp Ministeriële regeling omgevingsrecht (MOR), verwezen wordt naar gesloten standaarden. De MOR somt een aantal formats op. Vergunningaanvragen moeten in een van deze formats ingediend worden. De relevante rechtsregels gaan op het moment dus niet uit van open standaarden.
De gemeente Tilburg wijkt overigens af van het MOR, de volgende bestandsformaten zijn toegestaan, (waarbij overleg gewenst is voordat een aanvraag in aan afwijkende format wordt ingediend):
• DXF-bestanden (Drawing eXchange Format) zijn bestanden die zijn geschreven volgens AutoCad specificaties.
• TSA (Tech Soft America) is een open platform voor het uitwisselen van data, met name gevisualiseerde ontwerpgegevens.
• CCD-bestanden zijn database bestanden met een TXT extensie in MS-DOS. Het betreft door komma begrensde database bestanden, ASCII, met CR/LF (MS-DOS).
• Het is toegestaan om de gegevens en bescheiden in andere formats aan te leveren.
Wij raden u dan wel aan eerst met de gemeente te overleggen.298
2. Daarnaast is het maken van een kopie van een bouwtekening mogelijk op grond van de WOB, zonder dat er sprake is van een auteursrechtinbreuk. De kopie moet dan echter wel voor eigen/privégebruik zijn. In het geval dat de bouwtekeningen in een digitale aanvraag op het web gepubliceerd worden is er echter geen sprake meer van privégebruik. Het gaat dan om een kopie en openbaarmaking, zonder onderscheid naar wie openbaar wordt gemaakt.
Een eventuele directe auteursrechtinbreuk kan afhangen van het gebruik dat gemaakt wordt van een tekening (zoals namaken van het bouwwerk), maar er is hier toch zeker enige verantwoordelijkheid voor de overheidsinstantie die de tekening op het web plaatst. Wanneer het digitale bouwloket wordt toegepast is dus ook een herziening van de toepasbaarheid van de Auteurswet vereist.
3. De verschillende Standaard Uitwisselingsformaten en sectormodellen ontwikkelen zich allemaal in hun eigen tempo. Voor de betrokken organisaties is het daardoor een uitdaging om alle gegevens te koppelen en interoperabiliteit te waarborgen.
4. Het Bouwloket vraagt om gespecialiseerde kennis. Mensen die ingezet worden voor het Bouwloket kunnen niet efficiënt ingezet worden voor een andere loketfunctie. De betreffende mensen werken vanuit en met gebiedsgebonden kennis, terwijl achter het loket een algemene blik wordt gevraagd.
5. Er is een discussie met het College Bescherming Persoonsgegevens over de inzage via Internet. Het blijkt problematisch om aanvragen en beschikkingen via Internet ter inzage te leggen, vanwege een gebrek aan afstemming tussen de WOB en de WBP.
298 WWW <http://loket.tilburg.nl/SRVS/Data/Tilburg/Templatesets/Tilburg/documents/\vind/aanvraag_
bouwvergunning.pdf>.
FS20080827.04A
Overheidsinstanties worden dus gedwongen om een eigen afweging te maken, waarbij zij een wettelijke plicht laten prevaleren boven een andere wettelijke plicht.
VROM geeft als onzekerheid aan dat er vertraging voorkomt in de beschikbaarheid van verschillende e-overheid voorzieningen. De ontwikkeling van voorzieningen dient dus gewaarborgd te zijn en op schema gehouden te worden.