Dynamiek in overheidssturing en organisatie

De discussie over vermaatschappelijking van publieke waarde en het sturen op de energie in de samenleving past in een langere ontwikkeling in de theorie en praktijk van sturing. Figuur 2 brengt de verschillende opvattingen samen (Van der Steen et al., 2013; mede gebaseerd op Bourgon, 2011). Daarin is de trend te herkennen dat de aandacht in sturingsmodellen zich heeft verlegd naar aandacht voor sturen op meetbare prestaties en op het organiseren van de uitvoering. Dit is de beweging van onder naar boven in het schema. Eerst vooral sterk vanuit de overheid zelf, maar van daaruit steeds meer met pogingen tot steeds meer, dieper en verder betrekken van de buitenwereld bij de uitvoering. Dit is de beweging van links naar rechts in het schema. Netwerksturing voegt hier een belangrijke dimensie aan toe: voorbij het

betrekken van de samenleving bij overheidsproductie, naar eigen- standige productie in de samenleving waarbij de overheid al dan niet

betrokken is. Het gaat dan om een beweging van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie. Dit gebeurt rechtsonder in het schema, waar partijen op eigen initiatief publieke waarde produceren. Hier gaat het om zelforganisatie, om burgerinitiatief, om sociale ondernemers of ondernemingen die initiatieven nemen in het publieke domein. Ze bepalen hun eigen doelen, stellen eigen prioriteiten en smeden eigen coalities. De overheid kan daarin participeren, maar is daar niet per se

partij in; vaak staat de overheid aan de zijlijn, zonder betrokkenheid bij de start van het initiatief of de werking ervan. We zullen de assen en velden van de figuur nader toelichten.

Figuur 2 Dynamiek in overheidssturing en organisatie.

De verticale as (politieke keuze versus publieke prestaties) verwijst naar het accent in de inspanningen; waar ligt bij sturing de nadruk op? Ligt die op het organiseren van politieke keuzes over beleid en het

formuleren van de juiste doelen en programma’s, of vooral op het daadwerkelijk realiseren en leveren van de voorgenomen publieke prestaties? Dat lijkt een geconstrueerd onderscheid: natuurlijk gaat het er ook bij het formuleren van doelen om dat die ergens gerealiseerd worden. Echter, in de klassieke bestuurskundige literatuur en in de beleidsvoorstellen van decennia geleden was amper aandacht voor de complexe realiteit van uitvoering. Uitvoering en doelbereiking worden verondersteld, zonder expliciete aandacht voor de inspanningen die

daarvoor nodig zijn. Uitvoering wordt opgevat als een apolitiek en technisch vraagstuk, waarbij vaak wordt aangenomen dat wat de bedoeling is ook in uitvoering kan worden omgezet - of waarbij niet wordt gekeken naar andere mogelijkheden dan uitvoering door de overheid. Nog steeds wordt de sturingsbenadering en de opvatting over beleid in beleidsdomeinen sterk gedomineerd door nadruk op de discussie over wat zou moeten, hoe het zou moeten zijn en wat bereikt zou moeten worden. Daarin domineren de waarden en is er weinig aan- dacht voor hoe doelbereiking in concrete werkpraktijken gerealiseerd zou moeten worden.

De horizontale as (van overheid naar markt en gemeenschap) gaat over de betrokkenheid van burgers of andere betrokkenen, maar óók over de manier waarop de overheid zichzelf in die relatie organiseert. Produceert de overheid publieke waarde alleen, of samen met anderen? Gaat het om opgaven waarvoor bekende en beproefde oplossingen bestaan, of zijn de problemen meer ‘wicked’ en moeten de oplossingen nog bedacht worden, in belangrijke mate met behulp van de inzet en de creativiteit van anderen? Kan de overheid het zelf, of zijn anderen inherent onder- deel van de oplossing, zoals bijvoorbeeld in het streven naar duurzaam- heid, innovatie, versterking van de kenniseconomie of in het uitbouwen van de valorisatie van kennis tot economische productie? De overheid kan die doelen zelf benoemen, maar beleidsrealisatie ontstaat pas als anderen het doen. De overheid kan ondersteunen, maar kan het niet zelf doen. Links in het schema vertrouwt de overheid op zichzelf, rechts is er meer ruimte voor anderen en ontstaat meer noodzaak tot samen- werking.

Dat heeft gevolgen voor de manier waarop de overheid zichzelf organiseert. Waar de overheid samen met anderen produceert is het nodig om de eigen kokers en indeling meer aan te passen aan de buitenwereld. Naarmate overheidssturing meer richting het midden en het rechterdeel van het schema verschuift, wordt het meer nodig om aan te sluiten bij de aard, vorm en ‘indeling’ van de samenleving. De overheid kan steeds minder zijn eigen vorm opleggen aan de omgeving en moet zichzelf meer vormen naar de contouren van het veld waarin men opereert. De oplossing wordt niet integraal naar de burger gebracht, maar de overheid gaat op zoek naar de manier waarop de

burger het vraagstuk beleeft en past de eigen organisatie daarop aan. Beleid wordt daarmee steeds meer een interactieve inspanning, van de overheid maar met anderen (in plaats van voor anderen). Beleids- realisatie is hier afhankelijk van het vermogen van de overheid om verbindingen te maken met andere partijen, ze te committeren aan gedeelde doelen. De nieuwe focus op samenwerking, zorgt er ook voor dat de overheid nieuwe sturingsconcepten ontwikkelt zoals netwerk- sturing, waarbij minder het strak managen van beleidsvorming en uitvoering centraal staat en meer het managen van interacties tussen partijen (Bueren et al., 2003).