VIER Bestuurlijke aspecten
4.7 Doorwerking en handhaving
Bij decentralisatie van de uitvoering van zaken van nationaal belang, is doorwerking en handhaving van beleid een belangrijke aandachtspunt. Als de Rijksoverheid iets van nationaal belang acht maar de uitvoering aan een andere bestuurslag overlaat, welke zekerheid bestaat er dat die daadwerkelijk goed gebeurt? Zijn de andere overheden voldoende gemotiveerd om het
beleid te laten doorwerken en zijn ze in staat de taken over te nemen?
In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte wordt het aantal nationale belangen sterk teruggebracht en vele
beleidskaders voor vooral verstedelijking, aan provincies en gemeenten overgelaten (IenM 2011b). Of het
voormalige rijksbeleid dient te worden opgepakt door lagere overheden, hangt sterk af van het overdrachtstype (dat wil zeggen: decentraliseren, privatiseren, afstoten, dereguleren of beëindigen). In elk geval is het de bedoeling dat de dertien rijksbelangen doorwerking zullen krijgen: ‘Het Rijk gaat er vanuit dat de nationale belangen die via wet- en regelgeving opgedragen worden aan andere overheden door hen goed worden behartigd’ (IenM 2011: 81).
Dit vertrouwen in de lagere overheden vormt een positieve basis voor bestuurlijke samenwerking. Ook zijn vooral provincies sinds de invoering van de Wro beter uitgerust om beleid te laten doorwerken in gemeentelijke bestemmingsplannen of door zelf een inpassingsplan op te stellen. Toch is doorwerking van nationale belangen niet vanzelfsprekend in de huidige
ruimtelijkeordeningspraktijk. Slechts een derde van de gemeenten beschikt over een volledig actueel
bestemmingsplannenbestand. Verder geldt dat slechts bij een derde van de gemeenten de toezichts- en
handhavingsinzet voldoende is en geldt zelfs voor één op de vijf gemeenten dat de inzet ronduit tekortschiet (Buitelaar et al. 2011; VROM-Inspectie 2010). Ook hebben veel gemeenten nog geen of gebrekkige structuurvisies gemaakt conform de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (IenM 2011c). Vooral bij kleine gemeenten is er onvoldoende prioriteit, capaciteit en/of kennis om het ruimtelijk relevante beleid te waarborgen (Commissie Herziening Handhaving VROM-regelgeving 2008; Nieuwenhuizen et al. 2008).
De kans op niet-handhaven van nationale ruimtelijke belangen door gemeenten is groter als lokaal draagvlak voor een nationaal ruimtelijk belang ontbreekt. Dit kan gevolgen hebben voor de doorwerking en naleving van een aantal nationaal ruimtelijke belangen. De VROM- Inspectie concludeert dat het wenselijk is om aanvullende maatregelen te nemen (VROM-Inspectie 2010).
De kans bestaat dat een aantal nationaal ruimtelijke belangen niet goed doorwerken en gehandhaafd worden op regionaal of gemeentelijk niveau. Het Regeerakkoord gaat uit van het principe ‘je gaat erover of niet’. Vanuit dat principe lijkt het logisch dat het Rijk bij nationaal
ruimtelijke belangen die het zo belangrijk vindt dat ze worden vastgelegd in een AMvB, zelf actief toeziet op een goede doorwerking en handhaving.
Het is de vraag of de nieuwe aanpak met
VIER VIER
provinciale en rijksbelangen te handhaven. Het is mogelijk dat gemeenten belangen van het Rijk en/of de provincies die ze wellicht zelfs tegen hun zin hebben moeten opnemen in hun bestemmingsplannen, niet adequaat zullen handhaven. Ook wanneer de omgevingsdiensten zijn ingesteld, kunnen gemeenten nog gemotiveerd afwijken van het advies van de dienst (PBL 2008).
Onder zowel de oude als de nieuwe Wro is de handhaving in het veld helemaal in handen van de gemeenten. Wel heeft de minister van VROM met de nieuwe Wro een vorderingsbevoegdheid gekregen. Zij kan in de plaats van de gemeente treden om te handhaven. Ook kan de provincie een gemeente om handhaving verzoeken, als daar een provinciaal belang bij is gediend. Het Rijk moet via tweedelijns handhaving controleren of gemeenten deze taak naar behoren uitvoeren.
Maatschappelijke organisaties en vrijwilligers speelden tot dusverre een grote rol bij de handhaving van het omgevingsbeleid. De Raad van State heeft onlangs echter enkele uitspraken gedaan waarbij beroep door dergelijke organisaties niet ontvankelijk werd verklaard. Het was met de komst van de Wro al zo dat alleen
belanghebbenden nog beroep konden aantekenen. Onder de oude WRO gold dat nog voor iedereen. Met de Crisis- en Herstelwet is daar nog bijgekomen dat de belanghebbenden er geen rechtsregels bij mogen halen die niet bedoeld zijn om hun belang te beschermen (‘relativiteitsvereiste’).
Deze ontwikkeling heeft tot gevolg dat Rijk en provincies zich veel actiever moeten gaan opstellen als ze hun belangen ook echt gehandhaafd willen zien (PBL 2008a). Er zijn ook signalen uit de praktijk die reden geven voor optimisme. In het programma Ruimte voor de Rivier wordt met succes gewerkt met het zogenoemde
omwisselbesluit. In dit geval stelt de Rijksoverheid vooraf duidelijke en meetbare doelstellingen, in deze context over waterafvoer. Daarnaast was het streven naar ruimtelijk kwaliteit als ‘nevenschikkend hoofddoel’ gesteld. Er werd een basisbesluit gemaakt over de gewenste ontwikkelingen en een algemeen plan opgesteld. Daarna zijn regio’s uitgenodigd om met alternatieve plannen die hetzelfde doelstellingen bereiken. Als dit lukt, vervangen deze plannen het oorspronkelijke plan. Deze aanpak heeft geleid tot vele publiek-private initiatieven en heeft het maatschappelijk draagvlak van de plannen sterk vergroot.
Een dergelijke werkwijze geeft ruimte voor innovatieve oplossingen zonder afbreuk te doen aan belangrijke maatschappelijke doelstellingen (in dit geval,
overstromingsrisico’s beperken). Deze filosofie past ook beter bij een overheid die actief gebruik maakt van de reactiesnelheid, het leervermogen en de creativiteit van de samenleving (Hajer 2011). Voor een bredere toepassing
in de ruimtelijke ordening is het belangrijk om verder te gaan op de sinds de Wro ingeslagen weg van belangen en begrenzingen vooraf helder te formuleren, en daarna gewenste ontwikkelingen uit te lokken door anderen te inspireren, overtuigen en betrekken.