De reguleringssystematiek voor elektriciteitsnetbeheerders kent verschillende doelstellingen. In een recent document rapporteert de Council of European Energy Regulators de resultaten van een inventarisatie van de verschillende doelen die met tariefregulering worden nagestreefd in Europa. Uitkomst van de inventarisatie is een brede lijst met doelen (zie Tekstbox 1 op pagina 76).
Voor de context van deze studie zijn niet alle doelen relevant. Zo gaat deze studie niet expliciet over innovaties of over leveringszekerheid; wel kunnen flexibele nettarieven uiteindelijk een in-strument zijn dat kan bijdragen aan innovaties of leveringszekerheid. Vanuit een Nederlands per-spectief bezien zijn al de genoemde zaken belangrijk, maar worden deze in veel gevallen op andere wijze geborgd dan het systeem van tariefregulering (bijvoorbeeld door andere onderdelen van de Elektriciteitswet). Dat blijkt bijvoorbeeld uit de wijze waarop ACM de doelstellingen van regulering beschrijft in haar methodebesluit, met een rangschikking naar taken/doelen enerzijds en zaken waarmee rekening gehouden dient te worden bij de vaststelling van tarieven:
Als gevolg van het wettelijk monopolie, ondervinden netbeheerders bij het beheer van hun netten geen concurrentie. Het ontbreken van concurrentie kan ertoe leiden dat een netbe-heerder onvoldoende doelmatig werkt, te hoge tarieven rekent of tussen verschillende typen afnemers discrimineert. De afnemers worden in dergelijke gevallen benadeeld. Afnemers zijn gebaat bij bevordering van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de netbeheerder en de meest doelmatige kwaliteit van het transport. Ook indien de netbeheerder een hoger rendement behaalt dan in het economisch verkeer gebruikelijk, worden afnemers benadeeld. Dat afnemers in dergelijke gevallen benadeeld worden klemt des te meer, omdat zij niet in
88 In de Nederlandse wetgeving voor netbeheer worden er vijf soorten netbeheerders onderscheiden: 1. de regionale elektriciteitsnetbeheerders, 2. de landelijke elektriciteitsnetbeheerder (TenneT), 3. de regio-nale gasnetbeheerders, 4. de landelijke gasnetbeheerder (GTS) en 5. de netbeheerder voor het net op zee (TenneT). Voor elke van deze vijf soorten netbeheerders stelt ACM de nettarieven vast. Voor deze studie is het eerste type netbeheerder van belang: de regionale elektriciteitsnetbeheerders.
staat zijn om te kiezen voor een aansluiting op een distributienet van een andere netbeheer-der waar zij “meer waar voor hun geld krijgen.” De wetgever heeft ACM daarom belast met de taak om een methode vast te stellen waarmee netbeheerders “een prikkel krijgen om net zo doelmatig te handelen als bedrijven op een markt met concurrentie” en “netbeheerders financiële prikkels voor zowel kwaliteit als efficiencyverbetering” krijgen. Daarnaast moet ACM bij de vaststelling van de methode rekening houden met het belang van voorzieningsze-kerheid, het belang van duurzaamheid en het belang dat netbeheerders een redelijk rende-ment op investeringen kunnen realiseren. De wetgever draagt ACM aldus op een balans te vinden tussen verschillende maatschappelijke belangen die betrokken zijn bij de uitvoering van wettelijke taken van de netbeheerder, zoals de prijs en de kwaliteit van de geleverde diensten.89
ACM vat de doelen van tariefregulering samen in de volgende hoofddoelen:90
✓ Voorkomen dat netbeheerders tarieven in rekening brengen die hoger zijn dan de (effici-ente) kosten;
✓ Netbeheerders een prikkel geven om doelmatig te opereren;
✓ Netbeheerders een passend rendement op investeringen toestaan;
✓ Een optimale kwaliteit van het transport bevorderen.
De doelstelling rondom de optimale kwaliteit van het transport vult ACM in door een zogenaamde q-factor vast te stellen.91 Deze q-factor geeft aan netbeheerders financiële prikkels om een opti-male kwaliteit na te streven, zoals gemeten door de betrouwbaarheid van het transport (onder-brekingsfrequentie, gemiddelde onderbrekingsduur en jaarlijkse uitvalsduur).
89 ACM, Methodebesluit regionale netbeheerders elektriciteit 2017-2021, randnummers 31 en 32. 90 ACM, Incentive regulation of gas and electricity networks in the Netherlands, mei 2017, Figuur 2. 91 ACM, Methodebesluit regionale netbeheerders elektriciteit 2017-2021, randnummer307, 313 en 314.
TEKSTBOX 1:DOELSTELLINGEN VAN TARIEFREGULERING VOLGENS DE CEER
✓ Ensuring a level-playing field: Acting in a discriminatory manner to all parties, including non-discriminatory network access, and acting as neutral market facilitators, for example in buying flex-ibility services from the market.
✓ Promoting cost efficiency: Promoting cost efficiency in the absence of competitive pressure. DSOs perform their core tasks in a way which meets the reasonable expectations of network users and other stakeholders in the most efficient and economical way.
✓ Ensuring financial viability: Ensuring that DSOs have sufficient financial means to operate efficiently based on a cost of capital which reflects national circumstances and their regulated status.
✓ Improving quality of service: Ensuring that DSOs offer the right services, including secure and timely data management when applicable, with a service quality level that is satisfactory for network users and contributes to security of supply for the whole system.
✓ Facilitating innovation: Promoting a regulatory environment that removes barriers to the pursuit of innovative approaches by DSOs and which have the potential to bring savings or benefits to consum-ers, without foreclosing competition in new activities.
✓ Ensuring security of supply: Promoting security of supply (including resilience of networks to ex-treme climatic events) and safety in service operations.
✓ Facilitating the improvement of sustainability, including the promotion of energy efficiency: Reg-ulation should facilitate the improvement of sustainability across the energy system and promote the reduction of energy losses along the grid.
✓ Introducing a holistic view: Ensuring a coordinated whole system approach.
✓ Ensuring that DSOs safeguard customer privacy: Ensuring secure data management and non-dis-criminatory access to data, considering the growing need for higher levels of cybersecurity.
De invoering van flexibele nettarieven heeft geen impact op het functioneren van het systeem van tariefregulering voor wat betreft de doelstelling van een optimale kwaliteit. De kwaliteitsre-gulering met de q-factor kan ook met flexibele nettarieven onverkort toegepast worden. Om deze reden gaan wij niet nader in op de impact van verschillende vormen van flexibele nettarieven op de doelstelling van een optimale netkwaliteit omdat flexibele nettarieven geen impact hebben op dit onderdeel van het huidige tariefreguleringssysteem en de huidige kwaliteitsindicatoren.92 De drie overblijvende doelen van tariefregulering kunnen wij als volgt herformuleren en toelich-ten:
1 BESCHERMING VAN AFNEMERS TEGEN TARIEVEN DIE HOGER ZIJN DAN DE (EFFICIËNTE) KOSTEN: De gedachte ach-ter dit reguleringsdoel is dat netbeheerders zonder tariefregulering excessieve tarieven in re-kening zouden kunnen brengen die niet in lijn zijn met de kosten. Elektriciteitsnetbeheerders beschikken immers over een lokaal monopolie. Noch afnemers noch producenten beschikken over een alternatief voor het transport en de distributie van elektriciteit via het netwerk van de netbeheerder.
2 EFFICIËNT NETBEHEER STIMULEREN: Dit reguleringsdoel houdt in dat de tariefreguleringssystematiek prikkels moet geven die doelmatigheid beloont, bij voorkeur zodanig dat netbeheerders een prikkel krijgen om net zo doelmatig te handelen als bedrijven op een markt met concurrentie. In de huidige reguleringssystematiek worden efficiënte netbeheerders beloond doordat zij een hoger rendement kunnen behalen dan het redelijke rendement; minder dan gemiddeld effici-ente netbeheerders behalen een lager rendement dan het redelijke rendement.
3 NETBEHEERDERS EEN PASSEND RENDEMENT OP INVESTERINGEN TOESTAAN: Bij dit reguleringsdoel gaat het erom dat netbeheerders in staat worden gesteld om een redelijk rendement te verdienen op efficiënte investeringen en om hen in staat te stellen financiering voor deze investeringen aan te trekken. Een te laag rendement brengt het risico met zich mee dat netbeheerders niet goed in staat zijn om hun wettelijke taken uit te voeren. Hierbij gaat het met name om de investe-ringen die een netbeheerder moet doen in zijn netten, om deze in werking te hebben, te onderhouden, te vernieuwen en uit te breiden.93 Deze doelstelling houdt niet in dat netbe-heerders een gegarandeerd inkomen hebben of dat netbenetbe-heerders ook ondoelmatige investe-ringen moeten kunnen terugverdienen. Een te hoog rendement zorgt ervoor dat afnemers teveel betalen en minder ‘waar voor hun geld’ krijgen. Het begrip ‘passend rendement’ brengt dan ook het streven tot uitdrukking dat een netbeheerder niet meer en niet minder dan een redelijk rendement zou moeten behalen.94
Als startpunt van onze analyse onderzoeken we eerst welke impact de inpassing van flexibele nettarieven zou hebben tegen de achtergrond van de genoemde drie doelen van tariefregulering (bescherming van afnemers, efficiënt netbeheer en een passend rendement).
Om de analyse toegankelijk te houden, maken we in de rest van het hoofdstuk, waar relevant, onderscheid tussen de bonusbenadering (waarin de netbeheerder afnemers beloont om hun net-gebruik aan te passen) en de malusbenadering (waarin netbeheerders een te hoog netnet-gebruik tijdens uren met netcongestie bestraffen). Steeds maken we daarbij een onderscheid tussen de situatie waarin één netbeheerder flexibele nettarieven toepast of dat meerdere netbeheerders dit doen (zie Figuur 20). Ook zal de impact beoordeeld worden als een combinatie van de bonus- en malusbenadering wordt toegepast. Ten slotte besteden we aandacht aan het vraagstuk van strategisch gedrag, waarbij netbeheerders een malus toepassen zonder dat hier kostenbesparin-gen tekostenbesparin-genover staan.
92 In de toekomst is het denkbaar dat de beschikbare netcapaciteit als kwaliteitsindicator wordt meegeno-men. Een dergelijke aanpassing is vermoedelijk goed inpasbaar in het huidige systeem met een q-factor. 93 Zie bijvoorbeeld ook het Besluit Financiering Netbeheer uit 2008.
Figuur 20. Overzicht verschillende situaties die in de voorbeeldberekeningen aan de orde komen.