Hieronder lichten we de voornaamste succesfactoren toe vanuit een stelselperspectief van een coördinerend ministerie, waarbij de kanttekening past dat elk programma uniek is.
Succesfactoren zijn niet letterlijk te kopiëren naar een ander overheidsbreed programma:
Neem een maatschappelijke opgave als vertrekpunt
Uit de workshop komt naar voren dat het raadzaam is om de maatschappelijke opgave centraal te stellen en scherp het maatschappelijk probleem te formuleren dat het overheids-ingrijpen rechtvaardigt en probeert op te lossen. Een positieve maatschappelijke business case voor alle sectoren en over-heidsorganisaties is daarbij noodzakelijk, waarbij de gekozen maatschappelijke benadering uiteindelijk kan verschillen tussen sectoren en overheidsorganisaties. Alleen dan is het te verwachten dat alle betrokkenen zich ook inzetten om de ambities te verwezenlijken.
Idealiter weerspiegelen de doelstellingen de maatschappelijke effecten die worden beoogd met het beleid. Anders gefor-muleerd, het gaat om het formuleren van maatschappelijke doelstellingen, hetgeen niet eenvoudig is. Als de doelstellingen niet de maatschappelijke opgave weerspiegelen maar iets anders (bijvoorbeeld resultaten in plaats van effecten), dan brengt dat een eigen dynamiek met zich mee. In de work-shop werd hierop gewezen. Het kan bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat de sturing, de tussentijdse monitoring en het debat gedurende de beleidsperiode in mindere mate gaan over het uiteindelijk beoogde maatschappelijke effect, maar over andere zaken.
Formuleer een gezamenlijke ambitie
Nederland kenmerkt zich door het poldermodel. Betrokkenen gaan van oudsher met elkaar om de tafel zitten om beleid te ontwikkelen. Dit is vooral vruchtbaar op terreinen waar stakeholders samen moeten optrekken en de rijksoverheid kader stellend is en er sprake is van een gedecentraliseerd en gedeconcentreerd stelsel bestaande uit departementen, uitvoeringsorganisaties en medeoverheden. Dit betekent, zo komt ook uit de workshop naar voren, dat het nood-zakelijk is om het uitwerken van ambities, doelstellingen en uitvoerings agenda’s in gezamenlijkheid te doen. Dit vraagt om een dialoog op basis van gelijkwaardigheid. De klassieke hiërarchische sturing waarbij de rijksoverheid de lijnen uitzet, is daarbij geen begaanbare route meer.
Hanteer een gedifferentieerde operationalisering
Het is behulpzaam als een centraal geformuleerde (kabinets) doelstelling een nadere operationalisering kent, waarbij gedif-ferentieerd wordt naar sectoren en overheidsorganisaties. Dat is nodig omdat de situaties en omstandigheden van elkaar verschillen. Eén operationalisering die voor iedereen hetzelfde is volstaat niet, zo komt naar voren uit de gespreksronde.
Schets een helder perspectief op de stelselverantwoordelijkheid De centrale opgave van het ministerie van BZK was om, in haar coördinerende positie, de kabinetsdoelstelling te berei-ken zonder (veel) formele en financiële sturingsmogelijkhe-den richting de stakeholders die de resultaten uiteindelijk moesten voortbrengen. Voor de stakeholders in het stelsel was het niet altijd helder hoe BZK haar rol als stelselverant-woordelijke zag en invulde, zo komt ook uit de workshop naar voren. Als de – omvang en wijze van invulling van de – stelsel verantwoordelijkheid echter helder is voor alle stake-holders, dan voorkomt dat ruis over en weer. De effectiviteit van een stelsel staat of valt met de kwaliteit van de onderlinge samenwerking, de afspraken en de communicatie.40)
Gebruik een mix van instrumenten
Omstandigheden en situaties verschillen tussen sectoren en overheidsorganisaties en kunnen ook gaandeweg een kabinets periode wijzigen. Dat betekent dat het aanbevelens-waardig is ook wendbaar te zijn, zodat geanticipeerd kan wor-den op wijzigende omstandighewor-den. Eveneens betekent dit dat het voor de hand ligt om, als programma, een fijnmazig palet van verschillende instrumenten in te zetten, zodat recht kan worden gedaan aan de verschillen die er zijn. Uit de gesprek-ken met de coördinerende ministeries komt naar voren dat een dergelijke mix nodig is om effectief te zijn in een speelveld waarin er weinig formele sturingsmogelijkheden zijn. Met een gemêleerd palet kunnen de stakeholders optimaal bediend worden. Dit betekent een mix van vrijblijvende, sturende en dwingende instrumenten, zoals bij het programma Digitaal 2017 uiteindelijk het geval was.
Werk horizontaal samen met stakeholders
Om als - politiek - verantwoordelijk departement impact te hebben op een onderwerp als de digitale dienstverlening zal het coördinerende ministerie moeten samenwerken met tal van stakeholders buiten de eigen organisatie. Het zal meer-waarde moeten bieden in horizontale samenwerking, waarvan bij het programma Digitaal 2017 steeds meer sprake was gedurende de looptijd van het programma. Meerwaarde is er
40) ROB (2016), De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen.
Evaluatie programma Digitaal 2017 — Succesfactoren van programma’s op het gebied van digitalisering
B
30voor andere overheidsorganisaties vooral als het coördine-rende ministerie ook stevig(er) investeert in haar facilitecoördine-rende rol. Naast haar rol op het gebied van communicatie, onder-zoek en rapportage kan het departement met haar facilite-rende rol juist andere overheidsorganisaties ondersteunen bij het realiseren van de doelstellingen dan wel belemmeringen die dit in de weg staan opruimen. Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat het programmateam hierbij voorts het best beslagen ten ijs komt als er optimaal kennis van het rei-len en zeirei-len van de andere overheidsorganisaties aanwezig is.
Zorg dat de basis op orde is
In de Wet digitale overheid wordt het (verplicht) gebruik van de generieke digitale infrastructuur vastgelegd voor de digitale dienstverlening van de overheid. Verdere professionalisering van de digitale dienstverlening is daardoor afhankelijk van een goed functionerende digitale infrastructuur. De dienstver-lening en infrastructuur zijn in toenemende mate met elkaar verweven (het gaat hierbij om de generieke digitale infrastruc-tuur, maar ook om - zo komt naar voren uit gesprekken met overheidsorganisaties - de specifieke infrastructuur op het niveau van organisaties zelf). Door deze verwevenheid is het bij toekomstige programma’s op het gebied van digitalisering van belang een (integrale) benadering te kiezen die niet te smal is geformuleerd.
Zorg voor een vruchtbare overleg- en governance structuur Het breed gedragen beeld onder alle stakeholders is dat een interbestuurlijke samenwerking op een overheidsbreed vraag-stuk, zoals de digitalisering van de overheidsdienstverlening, een goede overleg- en governance structuur vergt om tot bete-kenisvolle resultaten te komen. Dat is nodig, onder meer om te komen tot een gezamenlijk perspectief op de inhoud en een gezamenlijke ambitie die richting geeft aan de inspanningen.
Als stakeholders goed zijn verbonden op inhoud en ambitie, worden resultaten makkelijker behaald dan wanneer zij elkaar niet weten te vinden, verschillen in inhoudelijke opvattingen hebben of andere doelen nastreven.
Verzeker je van stevige politiek-bestuurlijke betrokkenheid De totstandkoming van digitale dienstverlening was (en is) niet alleen een ambtelijk proces. Zeker wanneer financiële en personele middelen moeten worden ingezet bij het doorvoe-ren van veranderingen, speelt ook een politiek-bestuurlijke afweging en sturing. Ook omdat de digitaliseringsgolf in de afgelopen periode sterk aan kracht heeft gewonnen, de maatschappelijke impact van digitalisering onmiskenbaar is toegenomen en er inmiddels steeds meer aandacht is voor de bijkomende effecten van digitalisering.
Politiek-bestuurlijke betrokkenheid, die bij het programma Digitaal 2017 minder prominent aanwezig was, is nodig om de urgentie te benadrukken en om handelen te stimuleren, zo komt ook uit de gesprekken naar voren. Dat begint bij de verantwoordelijke bewindspersoon zelf en loopt door naar verantwoordelijke bewindspersonen en bestuurders bij andere departementen, uitvoeringsorganisaties en medeoverheden.
Niet in de laatste plaats heeft de Tweede Kamer hierin ook een rol van betekenis. De leden van de Tweede Kamer kun-nen, als volksvertegenwoordigers, bij uitstek het kabinet aan-sporen stevig in te zetten op een thema, zoals digitalisering.
B
31Hoofdstuk 7
In dit hoofdstuk komen de conclusies aan de orde door de onderzoeksvragen te beantwoorden.
Conclusies
B
32B
32 Evaluatie programma Digitaal 2017 — ConclusiesIs er sprake van doeltreffendheid en doelmatigheid van de ingezette instrumenten?
Digitaal 2017 was een beleids- en parapluprogramma, waarbij de daadwerkelijke realisatie van de digitale dienstverlening was belegd bij de betrokken overheidsorganisaties. Vooral de laatste jaren is het programma op stoom gekomen en zijn er resultaten geboekt door nadrukkelijker de samenwerking te zoeken met andere overheidsorganisaties en aan te sluiten bij de eigen ambities van die overheidsorganisaties.
Het beeld dat uit het evaluatieonderzoek naar voren komt is dat het programma Digitaal 2017 vooral van meerwaarde is geweest voor kleinere organisaties en waterschappen. De doeltreffendheid, in termen van doorwerking van de ingezette instrumenten, is hier het grootst. Voor grotere organisaties en provincies was doorwerking minder groot.
Hoewel het programma formeel stopt, ebt hetgeen in werking is gezet komende tijd nog door. Zo hadden verschillende instrumenten een agenderend karakter. Dat betekent dat het programma Digitaal 2017 heeft geholpen het onderwerp bij die organisaties op de politieke-bestuurlijke agenda’s te
zetten. Het vervolg is dat deze agenda’s komende tijd wor-den uitgevoerd waardoor de (digitale) dienstverlening bij de betreffende organisaties verder verbetert.
Met betrekking tot de doelmatigheid geldt dat het pro-gramma enige tijd nodig had om goed uit de startblokken te komen. De doelmatigheid van het programma is gedurende de kabinetsperiode verbeterd. Het programma digitaal 2017 had voorts diverse waarborgen ingebouwd die een bijdrage leverden aan een doelmatige bedrijfsvoering. Het programma stuurde erop om het (beperkte) beschikbare budget doelmatig in te zetten.
Zijn de instrumenten relevant en is de aanpak coherent?
Is er sprake van toegevoegde waarde van het programma ten opzichte van de diverse actoren?
Er zijn door het programma in de loop van de tijd verschil-lende typen instrumenten ingezet. Instrumenten met een vrijblijvend, sturend of een dwingend karakter. Een uitzon-dering daargelaten (de roadmap) was het palet uiteindelijk gebalanceerd en van toegevoegde waarde. Juist de fijnmazige
Evaluatie programma Digitaal 2017 — Conclusies
B
33combinatie van verschillende soorten instrumenten droeg hieraan bij. Dat betekent ook dat de afzonderlijke instrumen-ten slechts in beperkte mate individueel zijn te beoordelen.
Ten aanzien van de coherentie geldt dat de instrumenten gedurende de rit tot stand zijn gekomen. Het complete palet van instrumenten was niet van tevoren uitgedacht. Dat gebeurde meer fasegewijs. Gaandeweg de rit deden zich afgelo-pen jaren verschillende ontwikkelingen voor en ontstonden er nieuwe inzichten. Daarop is het instrumentarium vervolgens aangepast. Zo zijn bijvoorbeeld de ambassadeurs Digitale Overheid begin 2017 gestart omdat daar aanleiding voor was. Het programmateam is in staat gebleken op basis van voortschrijdend inzicht het instrumentarium aan te passen en uiteindelijk tot een coherente aanpak te komen.
Zijn er verschillen vanuit de optiek van verschillende overheidsorganisaties?
Het breed gedragen beeld dat naar voren is gekomen uit de gespreksronde en workshop is dat Digitaal 2017 nieuwe dynamiek heeft gebracht en het debat over (digitale) dienst-verlening verder op gang heeft gebracht. Daarnaast verschilt de mate en aard van de doorwerking van de ingezette instru-menten, zoals eerder uiteengezet. Dat komt vooral omdat de situaties en omstandigheden tussen de sectoren en overheids-organisaties verschillen.
Voor onze gesprekspartners viel het niet altijd mee om te reflecteren op het programma Digitaal 2017, omdat ook externe factoren hun invloed hebben en omdat de scheids-lijn tussen het programma en andere initiatieven voor sommigen troebel was. De afzender van een instrument of initiatief stond niet altijd helder op het netvlies, want er zijn verschillende partijen die zich richten op het verbeteren van de (digitale) dienstverlening. Naast BZK en EZ gaat het dan bijvoorbeeld om de Digicommissaris en VNG/KING.
Wat zou er beter hebben gekund en welke lessen kunnen getrokken worden als soortelijke beleidsdoelen gerealiseerd moeten worden?
Het programma Digitaal 2017 heeft, binnen de gestelde kaders, behoorlijk wat bereikt. Het programma had echter meer kunnen bereiken met andere kaders. Zo had het pro-gramma met meer politiek-bestuurlijke betrokkenheid en een effectievere overleg- en governance structuur naar verwach-ting meer impact kunnen hebben. En met een hoger budget had het programma haar faciliterende rol steviger kunnen invullen en meer overheidsorganisaties kunnen ondersteunen.
Om nadere lessen te trekken voor de toekomst is gekeken naar de succesfactoren waarvan sprake is bij een programma als Digitaal 2017. Er zijn verschillende factoren te onderschei-den. Deze succesfactoren zijn niet statisch, maar kunnen veranderen in de loop der tijd. De succesfactoren zijn anno 2017 mogelijk anders dan enkele jaren geleden. De volgende factoren zijn te onderscheiden:
• Neem een maatschappelijke opgave als vertrekpunt.
• Formuleer een gezamenlijke ambitie.
• Hanteer een gedifferentieerde operationalisering.
• Schets een helder perspectief op de stelselverantwoordelijkheid.
• Gebruik een mix van instrumenten.
• Werk horizontaal samen met stakeholders.
• Zorg dat de basis op orde is.
• Zorg voor een vruchtbare overleg- en governance structuur.
• Verzeker je van stevige politiek-bestuurlijke betrokkenheid.
In hoofdstuk 6 zijn deze succesfactoren uitgewerkt.
B
34Bijlagen
B
35 Evaluatie programma Digitaal 2017 — BijlagenBijlage 1: Gesprekspartners
Gesprekspartners
1. Anja Lelieveld, ministerie van BZK 2. Arjan Roorda, Noorderzijlvest 3. Bert Bekenkamp, IPO
4. Bart Drewes, gemeente Bronckhorst 5. Bram de Bruin, gemeente Bladel
6. Corine van den Berg, ministerie van BZK 7. Daisy Geurts, bureau Digicommissaris 8. Dymphna van Beek, ministerie van BZK 9. Edo Plantinga, Logius
10. Ellis Lamfers, Klein Lef 11. Esther Hengeveld, KING
12. Evelina de Valk, ministerie van BZK 13. Frans Wieles, gemeente Pijnacker-Nootdorp 14. Frits Warner, ministerie van BZK
15. Gé Linssen, ministerie van EZ 16. Jos Maessen, gemeente Amsterdam 17. Hans Flier, ministerie van BZK
18. Harrie Roumen, ministerie van Financiën 19. Henk Olthaar, gemeente Bronckhorst
20. Henri Rauch, VNG 21. Ingrid Hoogstrate, KING
22. Janine Jongepier, ministerie van BZK 23. Jaron Haas, ministerie van BZK 24. Koos Straver, ministerie van EZ
25. Luc Boss, SVB / Manifestgroep community 26. Mariska Zwinkels, ministerie van OCW 27. Miguel Boerboom, VNG
28. Miranda van Camp, gemeente Bladel 29. Nicole de Keijzer, UvW
30. Patrick van der Hoeven, ministerie van BZK 31. Petra Schrauwen, ministerie van Financiën 32. Raymond Alexander, gemeente ‘s-Hertogenbosch 33. Remco Siegerist, UWV
34. Ruud de Vries, bureau Digicommissaris 35. Sjaak Portegies, provincie Zeeland 36. Theo van den Brink, VNG
37. Tino de Velde, gemeente Amsterdam 38. Victor Zuydveld, ICTU
Begeleidingsgroep
39. Frits Warnar, ministerie van BZK (opdrachtgever) 40. Corine van den Berg, ministerie van BZK
41. Koos Straver, ministerie van EZ 42. Thomas Zandstra, ministerie van BZK 43. Dymphna van Beek, ministerie van BZK 44. Wim Rietdijk, ministerie van BZK.
45. Aarjen Slot, Audit Dienst Rijk, ministerie van Financiën 46. Fanny Kunneman, Audit Dienst Rijk, ministerie van Financiën
B
36Bijlage 2: Bronnenlijst
Bronnenlijst
• ABDTOPConsult (2017), De Digidelta; Samen versnellen, evaluatie nationaal commissaris digitale overheid.
• Ambassadeurs Digitale Overheid (2017), Eindverslag van gesprekken met 90 gemeenten.
• Deloitte (2017), Meting aanbod digitale dienstverlening.
• Gebruiker Centraal (2017), Voorstel activiteiten gebruiker centraal 2018-2021.
• I&O Research (2016), Rapport; (Digitale) contacten met de overheid.
• KING (2017), Verantwoording Kenniscentrum Dienstverlening 2016.
• KING (2016), Subsidieaanvraag Kenniscentrum Dienstverlening 2017.
• KING (2017), Voortgang Kenniscentrum Dienstverlening januari-juni.
• Ministerie van BZK (2017), Monitor Generieke Digitale Infrastructuur.
• Ministerie van BZK (2017), Plan van Aanpak Ambassadeurs.
• Ministerie van BZK (2017), Factsheet; Modernisering Algemene wet bestuursrecht.
• Ministerie van BZK (2017), Jaarplan directie I&O 2017.
• NSOB (2016), De som en de delen; In gesprek over systeemverantwoordelijkheid.
• Programma Digitaal 2017 et al (2015), Overheidsbrede Implementatieagenda digitale dienstverlening 2017.
• Rathenau Instituut (2017), Opwaarderen; Borgen van publieke waarden in de digitale samenleving
• ROB (2016), De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen.
• Team Digitaal (2014), Programmaplan Digitaal 2017.
• Team Digitaal (2016), Werkplan Digitaal 2017.
• Team Digitaal (2017), Werkplan Digitaal 2017.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 410, nr. 15.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 29 362, nr. 212.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 26 643, nr. 280.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 29 515, nr. 346.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 26 643, nr. 325.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 26 643, nr. 292.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 26 643, nr. 316.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 26 643, nr. 381.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2016- 2017, 26 643, nr. 443.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 26 643, nr. 431.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 29 515, nr. 415.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2016, 34 550 VII, nr. 2.
• Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 26 643, nr. 495.
Websites
Evaluatie programma Digitaal 2017 — Bijlagen
Berenschot
Berenschot Groep B .V .
Europalaan 40, 3526 KS Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916
www.berenschot.nl @berenschot_nl
Berenschot is een onafhankelijk organisatieadviesbureau met 325 medewerkers wereldwijd. Al bijna 80 jaar verrassen wij onze opdrachtgevers in de publieke en private sector met slimme en nieuwe inzichten. We verwerven ze en maken ze toepasbaar. Dit door innovatie te koppelen aan creativiteit.
Steeds opnieuw. Klanten kiezen voor Berenschot omdat onze adviezen hen op een voorsprong zetten.
Ons bureau zit vol inspirerende en eigenwijze individuen die allen dezelfde passie delen: organiseren. Ingewikkelde vraag-stukken omzetten in werkbare constructies. Door ons brede werkterrein en onze brede expertise kunnen opdrachtgevers ons inschakelen voor uiteenlopende opdrachten. En zijn we in staat om met multidisciplinaire teams alle aspecten van een vraagstuk aan te pakken.