Dilemma’s van betrokkenen

Rijksoverheid: een organisatie dilemma met gevolgen

De beleidsmatige verantwoordelijkheid voor het groenaspect op rijksni-veau is verdeeld tussen de ministeries van VROM en LNV. Hierbij houdt VROM zich beleidsmatig bezig met groen in de woonomgeving en LNV met de groene hoofdstructuur in de steden, vooral de grote parken daarin, via het GIOS programma voor de G30 steden. De realisatie van groene kwaliteit in de openbare ruimte in het stedelijke gebied is primair de taak van gemeenten. Het Rijk overlegt met deze gemeenten vanouds via de departementen van VROM en BIZA en veel minder via het minis-terie van LNV. In het overleg wordt het (sectorale) spanningsveld tussen bouwopgave en groen veelal alleen gesignaleerd en vervolgens als pro-bleem gelaten aan de gemeenten.

Het is dan niet verwonderlijk dat in een context van bezuiniging en herverdeling van middelen de aandacht bij het ministerie van LNV niet uitgaat naar groene openbare ruimte in de stad, maar veeleer naar de natuur in de EHS en de problematiek van het landelijk gebied3. Het span-ningsveld tussen groen en rood is dan geen punt van discussie tussen departementen.

3 Deze opmerkingen laat onverlet dat via door LNV aangestuurd onderzoek de kennis over de functies van groen in en om de stad de afgelopen jaren sterk is toegenomen. Zie bijvoorbeeld onderzoek van Alterra: www.greencluster.org,. Ook internationaal is er kennisontwikkeling, zie het BUGS project ( www.vito.be/bugs) en het COST C11 project

(www.greenstructure-plan-VROM: wonen of woonomgeving

VROM is beleidsmatig verantwoordelijk voor de woningbouw. Daartoe behoren zowel de kwantiteit als de kwaliteit van de woning en zijn omgeving. Het departement wordt alleen sterk aangesproken door het parlement op de jaarproductie van woningen, waarmee een groot maat-schappelijk belang gemoeid is. Binnen het verstedelijkte gebied is in het kader van de compacte stadgedachte een opgave geformuleerd voor binnenstedelijk bouwen.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat bij achterblijvende woningproductie de aandacht vooral naar de kwantiteit van woningen uitgaat en niet naar realisatie van een groene woonomgeving.

Projectontwikkelaars: stimulans op rendement en prijs

Projectontwikkelaars worden door hun aandeelhouders afgerekend op behaalde rendementen. Bij de realisatie van projecten hebben ze te maken met gemeentelijke overheden die gericht zijn op geldelijke winst

De rol van overheden

Een stukje verder aan het IJmeer bij Muiden filosofeert een aantal betrok-kenen over de ontwikkelingen die hier gaande zijn. IJburg, Almere, een brug tussen die twee steden, recreatie langs de oevers of juist natuur? Bouwen langs het water om de Bloemendalerpolder te beschermen? Wie beslist dat eigenlijk?

Dat is een goede vraag om tijdens het diner over te hebben. Jammer dat er vandaag geen bestuurders zijn om die vraag te beantwoorden. Maar Van der Jagt, plaatsvervangend Directeur-Generaal van VROM is er wel. Iedereen roept om centrale sturing, om het aanpakken van problemen en plannen. Van der Jagt: “We willen altijd veel te veel maar hebben dat

tot voor kort altijd sectoraal aangepakt. Dat kost heel veel politieke energie. We moeten groen nu eens echt koppelen aan rood. Maar daarbij wel de doelstellingen overeind houden!”

Oké, dat wil iedereen, maar hoe doet je dat? Van der Jagt laat zich niet verleiden en blijft blijft vaag: “We moeten onderzoeken hoe we die

belan-gen kunnen bundelen.” En heeft het rijk daar dan nog een rol in, vroeg

iemand zich af. “O, nee”, antwoordt Van der Jagt stellig. “Dat moet de

regio maar uitzoeken. Wij sturen op afstand.” Prima, meent dagvoorzitster

Tracy Metz. De provincies dus. Pakken jullie dit op? Huijbregts: “De

pro-vincies willen dat wel, maar het Rijk heeft ook een verantwoordelijkheid. En bovendien, als het op keuzes aankomt, dan geven ook de gemeenten vaak niet thuis en kiezen ze voor hun eigen hachje.” Zijn collega uit

Zuid-Hol-land vindt dat de rijksoverheid eerst andere wettelijke constructies moet maken zodat de provincies ook echt aan de slag kunnen.

Ondertussen vinden de gemeenten dat zij natuurlijk ook belangrijk zijn. Bovendien hebben ze het ook nog eens druk met elkaar want de kleine gemeenten hebben voortdurend het idee dat ze door de grote broer Amsterdam voor het blok worden gezet. Zomaar samen iets onderne-men, is er meestal niet bij.

later de ontbrekende groene kwaliteiten realiseren in het dan gereed gekomen project.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat bij ontbrekende stimulansen kwan-titeit en kwaliteit van groen zo vaak onder de maat blijven. Dat bij optre-dende tegenvallers in het realisatietraject van plan tot uitvoering groen wordt geminimaliseerd.

Provincies

De aandacht van provincies ligt vooral bij de grote opgaven voor het landelijke gebied. Provincies hebben hun handen vol aan VINAC groen dat in 2010 en de EHS/SGR projecten die in 2018 klaar moeten zijn. De provincie komt bij groenprojecten nabij de stad flinke knelpunten tegen bij bestemmingswijzigingen, grondverwerving en financiering in

Onvermoede mogelijkheden

Rood voor groen dilemma’s van projectontwikkelaars kunnen soms ver-anderen door facilitering van overheden: Hoogte in ruil voor openbare ruimte. Sinds 1961 voert de stad New York beleid om de aanleg van geprivatiseerde openbare ruimten te stimuleren. Dit gebeurt via een publiek-private samenwerkingsconstructie, waarbij de gemeente regels stelt en bonussen uitdeelt voor private ontwikkeling van openbare ruim-ten bij woongebouwen. Via deze regelgeving, ook wel genoemd incen-tive zoning, mogen ontwikkelaars in hogere dichtheid bouwen dan het bestemmingsplan anders zou toelaten: als zij geprivatiseerde openbare ruimte aanleggen, dan mogen zij per vierkante meter 6 tot 10 vierkante meter extra bruto vloeroppervlak realiseren. In de praktijk leidt dat tot hogere gebouwen, met een parkje, plein, arcade of brede stoep voor het gebouw, of een openbare doorgang of winkelgalerij in het gebouw. Het belang van de ontwikkelaars bij deze regeling is dat zij door de

aan-leg en onderhoud van openbare toegankelijke ruimten voor of in hun gebouw, extra vierkante meters verhuurbaar gebouw kunnen realiseren. Een mooi ingerichte openbare ruimte kan bovendien hun gebouw aan-trekkelijker maken, en meer consumenten trekken naar de lunchcafés en winkels in de plint van het gebouw. Aan deze ruimten kunnen zij dan meer verdienen in de vorm van meer huur of meer inkomsten.

De stad New York krijgt door deze regeling meer ruimte op straat voor voetgangersverkeer en meer verblijfsruimten. Behalve meer licht en lucht op straat levert dat ook compensatie voor het extra voetgangersverkeer als gevolg van de grotere gebouwen. Bovendien worden deze geprivati-seerde openbare ruimten voor de stad gratis aangelegd en beheerd. Het aardige van deze regeling is dat het beheer hiervan onderdeel uitmaakt. In Nederland zou een dergelijke mogelijkheid in het bestemmingsplan geboden kunnen worden met betrekking tot ruimtelijke aspecten. Het beheer is in Nederland niet in een bestemmingsplan te regelen, maar zou wel op vrijwillige basis privaatrechtelijk afgesproken kunnen wor-den. Verder heeft de overheid via incentive zoning meer armslag dan via het normale bestemmingsplan om kwaliteit van de openbare ruimte te stimuleren.

Het is daarom niet verwonderlijk dat alleen door de provincie Zuid-Hol-land (Bruls, 2004) melding gemaakt wordt van problemen in de balans tussen groen en rood in het stedelijke gebied. Het is niet verwonderlijk dat de bestuurlijke regie voor groenprojecten om de stad vaak ontbreekt (RIVM Natuurbalans, 2004).

Gemeenten: gemeentebegroting en wensen bevolking

Gemeenten zorgen voor het groen. Bestuurders vrezen de wensen van hun bewoners daarvoor. Zij worden door hen ook aangesproken op onveiligheid in hun straat. Aangesproken op overlast, op stijgende werk-loosheid. Aangesproken op verstopte wegen, op onvoldoende woningen. Zij worden geconfronteerd met gemaakte afspraken over woningbouw met Rijk en regio en met de filosofie van de compacte stad. En met de roep om meer werkgelegenheid. Tegelijkertijd verkeert 10% van de gemeenten in financiële nood (Binnenlands Bestuur, 3 december 2004). Om aan alle verwachtingen te voldoen, is geld en bouwruimte noodza-kelijk. Bebouwing van open ruimte levert beide. Bij schaarste aan ruimte prevaleert dan bebouwing boven groen.

Op regionale schaal worden de dilemma’s van gemeenten nog beter voelbaar. Groene investeringen ten behoeve van bewoners van een regio kunnen niet binnen één grondexploitatieplan gecompenseerd worden met opbrengsten. Overdracht van middelen tussen gemeenten is niet eenvoudig.

Het is niet verwonderlijk dat er zo weinig groene openbare ruimte wordt gerealiseerd. Noch is het verwonderlijk dat de aandacht vooral uitgaat naar inkomsten uit grondexploitaties, noch dat groen een zorgenporte-feuille is.

Samenwerking in regio

De bovenlokale samenwerking voor groen is momenteel vrijwel afwezig. Na het verschijnen van de tekst over groen van het intergemeentelijk structuurplan in 1992 is er 10 jaar lang weinig op regioniveau afgestemd. De regio heeft in die jaren de VINAC opgave niet kunnen wegzetten. Er is weinig geld voor regionaal groen beschikbaar. De buurgemeente voert een groenbeleid gericht op prioriteit voor natuur. Dat beleid is in de praktijk strijdig met de recreatieve belangen van onze grote stad. De landinrichtingsprojecten zijn er niet in geslaagd tijdig recreatief groen tot uitvoering te brengen rondom onze nieuwbouw in 1965 en evenmin rondom de nieuwbouw in 1996.

Ontwerpers: waardering of dienstbaarheid

Ontwerpers worden geconfronteerd met opdrachten waarin groen een (te) beperkte functie wordt toegekend. En als de functies voor leefbaar-heid. gezondheid, economie en ecologie al gespecificeerd worden, is de exacte relatie tussen functievervulling en vorm van groen vaak niet vol-doende bekend zodat verwerking in het ontwerp niet eenvoudig is. Opdrachtgevers vragen vaak om markante ontwerpen, om een ‘state-ment’ door ontwerpers. Architecten gebruiken dan de openbare ruimte als vorm te geven element in een architectonische context en oogsten daarmee tevens de bewondering van vakgenoten vanwege hun durf en expressie.

Groene openbare ruimten in de Nederlandse stad en stadsrand zijn over-wegend smal van maatvoering. Ontwerpers dienen allerlei functies onder te brengen: autowegen, vrije fietspaden, busbanen, ecologisch groen, speelgroen, ontmoetingsplekken.

Het is niet verwonderlijk dat met een dergelijke opdracht ontwerpers wel over moeten gaan tot ‘prakken’. Het is in die context niet zo verwonder-lijk dat de gebruiker van groen minder aan zijn trekken komt.

Burgers: inspraak of participatie

De burger hecht veel belang aan groen. Bewoners komen in het geweer als er bomen gekapt dreigen te worden. Zij maken zich druk voor het behoud van parken en groen zoals bleek bij intensieve protesten bij een voornemen van de gemeente Utrecht eind 2004 om, uit geldelijk gewin,

Een voorbeeld van het dilemma voor gemeentebestuurders

Enerzijds:

Utrechters protesteren tegen bouwplannen gemeente

In Utrecht hebben maandagavond tussen vijf- en zeshonderd mensen deelgenomen aan drie verschillende protesttochten tegen gemeentelijke plannen om groenstroken te bebouwen. Onder het motto “Geen groen voor poen”, trokken de demonstranten langs verschillende plekken, die het college van burgemeester en wethouders geschikt acht om wonin-gen te bouwen. Het college maakte de plannen drie weken geleden bekend. Voornaamste reden om in totaal 8000 woningen te bouwen is volgens het college het op peil houden van de gemeentelijke kas: de woningbouw op gemeentelijke grond moet 50 miljoen euro opleveren. Tweede reden is het bestrijden van de woningnood.

Uit: De Telegraaf/Woonkrant, 31 mei 2004) Anderzijds:

Wethouder Verhulst: “Woningbouw op dit soort plekken kan een wijk

verbeteren. Het gaat bij groen niet alleen om het aantal vierkante meters, maar ook om de kwaliteit. Dat is niet goed uit de verf gekomen”. Door

inspraak- en bezwaarprocedures hangt op zijn minst een vertraging van de uitvoering in de lucht... “wrang”, vindt hij, “want wij zien fantastische

mogelijkheden voor tienduizenden woningzoekenden. Maar die hebben geen stem gekregen in dit verhaal.”

Tegelijkertijd hebben bewoners het idee dat het groen van bovenaf wordt opgelegd en puur een overheidstaak is. Dat de wethouder wel instem-ming, maar geen invloed verlangt. De bewoner voelt zich daardoor wel bij groen, maar niet bij groen realisatie betrokken (Stichting recreatie KIC 2004). Het is dan niet verwonderlijk dat hij in een gehaaste samenleving tijdrovende participatie aan zich voorbij laat gaan.

Wat is een goed park?

Goede parken zijn parken die mensen uit de hele stad trekken. Dat heet een stadspark. Volgens Deirdre Pronk zijn die parken multifunctioneel. Ze hebben mogelijkheden voor rust (natuur), dynamiek (sport en spel) en esthetiek (panorama, beelden, volières e.d.) liefst ook een drink- en of eetgelegenheid. Bekijken en bekeken worden. Maar wat is een goed park?

Twee contrasterende ontwerpen:

Stadswallen Zaltbommel

De stadswallen van Zaltbommel vormen met zijn serie bastions een mul-tifunctioneel geheel. Ieder bastion kreeg een functie van de ontwerper De Virieu. Een kinderspeeltuin bij de school (die tegenwoordig gebruikt wordt voor festiviteiten zoals kermis, circus, popconcert en dergelijke), een klassieke muziektent op een eilandje in het water, een begraafplaats met een prachtige rode beuk in het midden, een rustige plek (‘De groene bedstee’ in de volksmond van de Bommelsen), een paddenpoel, een boomgaardje (is er helaas niet meer). Het ontbreekt aan een restau-rant café op de wallen, maar dat wordt goed gemaakt door De Societeit

‘de Verdraagzaamheid’ op de Waalkade. Het geheel is 3,5 km lang en

goed voor een wandeling van drie kwartier tot een uur. Je kunt het ook korter maken door hier en daar de stad in te steken. Zaltbommel is een inspiratiebron voor een rondgaande groenstructuur in nieuwbouwloca-ties.

Griftpark Utrecht

Het Utrechtse Griftpark, aangelegd op een voormalige bodemveront-reiniging, is een multifunctioneel park met een zeer groot aantal recre-atieve en educrecre-atieve voorzieningen. In een hoek is ruimte voor natuur gemaakt. Een klein stukje daarvan wordt door bewoners beheerd en is slechts op verzoek toegankelijk op de woensdagmiddag. In het park is een restaurant. Langs het park is een ‘ecologische’ muur gerealiseerd van 180 meter lengte waar in 10.000 gaten muurplanten zijn geplaatst. Deze worden onderhouden door bewoners uit de buurt. De gemeente draagt zorg voor de watervoorziening via een in de muur aangebrachte waterleiding die water aftapt van de in het park aanwezige vijver. Het park oogt vooral ‘stads’. De vele voorzieningen, waaronder de skate-baan, trekken de jeugd uit de gehele stad. Het groen is slechts in een klein deel van het park markant aanwezig.