We hebben echt wat te winnen.”
(medewerker Belastingdienst)
“Het volgen van regels, richtlijnen en voorschriften en sturing op kwantiteit krijgt hoge prioriteit binnen de werkomgeving, echter kan dit soms kwaliteit in de weg zitten.”261
In de tijd is het aantal belastingkantoren sterk verminderd en is het direct benaderen van de inspecteur voor burgers en kleine ondernemers bijna onmogelijk geworden. Voor hen is er de BelastingTelefoon die alle communicatie met burgers kanaliseert en het primaire proces van de Belastingdienst afschermt (immuniseert). Dit zou immers de efficiency bevorderen, onder meer door bij de BelastingTelefoon lager geschoold personeel in te zetten en bezuinigingen te kunnen realiseren.
“Er is voor gekozen om het telefoonnummer op brieven weg te laten om zo mensen naar de digitale dienstverlening van de Belastingdienst te leiden, omdat dat veel goedkoper is.”
(medewerker Belastingdienst)
261 Deloitte, Van visie naar actie. Cultuuronderzoek Belastingdienst, 30 april 2020, p. 22.
“De centralisatie van de 20 incassocentra naar 3 is één grote ramp. Het werk moet van 800 door 320 medewerkers gedaan worden en het is dan ook niet lastig aanwijzen waar het misgaat.”
(medewerker Belastingdienst)
“Vanaf 2015 is ingezet op verdergaande digitalisering. Er is een meerjarig kader en het is een strijd als je dan meer mensen nodig hebt. Je krijgt nooit wat je nodig hebt.”
(medewerker Belastingdienst)
Het voorgaande heeft niet uitsluitend betrekking op de organisatie zelf maar ook op de wijze waarop omgegaan wordt met de rechten van burgers. De organisatie is zo opgezet dat de burger zelf zijn recht moet halen of opdraait voor de financiële gevolgen als zijn of haar situatie niet in het geautomatiseerde systeem past. Een illustratie hiervan is de ouderenkorting voor burgers die de pensioengerechtigde leeftijd halen. Het kost soms te veel om de ouderenkorting in een bepaald jaar in het automatiseringssysteem te verwerken omdat slechts een deel van de bevolking in enig jaar de pensioengerechtigde leeftijd bereikt.
"De ouderenkorting kunnen mensen met een laag inkomen al laten storten in de maanden waarin men nog niet gepensioneerd is. Sociale diensten verwachten van mensen dat ze dit aanvragen omdat deze inkomsten verrekend moeten worden. De aanvraag van deze voorlopige aanslag werkt sommige jaren wel en andere jaren komt de som op 0 uit, dus dat is altijd een verrassing. Als de teruggaaf op 0 uitkomt lukt het soms om te corrigeren als er door ons een brief wordt geschreven of gebeld. Soms geeft de inspecteur of medewerker aan dat het anders ingevuld moet worden, bijvoorbeeld door € 800 aftrekposten in te vullen. Het probleem is dat de sociale dienst de ouderenkorting kort op
de uitkering, dus mensen hebben het nodig om rond te komen. Sommige sociale diensten korten het inkomen dan niet waardoor het te hoog is. Hierdoor vervallen de toeslagen."
(maatschappelijke organisatie)
Een vergelijkbaar voorbeeld is te vinden bij ambtshalve aanslagen.
“Bij het proces van ambtshalve aanslagregeling worden de grondslagen zo goed mogelijk vastgesteld. Als de uitkomst van het proces een teruggave is dan stopt het proces. (...). In 2014 is in de ICT ingebouwd dat het niet mogelijk is om een ambtshalve aanslag met een teruggave op te leggen. Dit leidde tot complexe ICT (..)”
(medewerker Belastingdienst)
“Als blijkt uit de gegevens dat de belastingbetaler recht heeft op teruggave, dan onderneemt de Belastingdienst niets.”
De systemen werken dus met name in het voordeel van de schatkist. Althans, de organisatie is zo ingericht dat dat het uitgangspunt lijkt te zijn. Bij laatstgenoemd voorbeeld was ook mogelijk misbruik de beweegreden om de ICT aan te passen, maar er wordt vervolgens geen rekening gehouden met burgers die het doenvermogen missen.
“De Belastingdienst stuurt bewust op kosten voor de belastingplichtige”.
(maatschappelijke organisatie)
“De druk zit meer op productie en niet op het aantal gewonnen beroepszaken. De productienorm speelt met name bij bezwaar. Dit leidt ertoe dat een behandelaar denkt ‘na mij de zondvloed’ en afstempelt.”
(medewerker Belastingdienst)
De Belastingdienst is ingericht als een efficiënte machine, maar wel een machine zonder noodknoppen voor het geval een situatie afwijkt. Burgers die
daarvan het slachtoffer zijn, worden als bijkomstige schade gezien van een systeem dat overigens in de meerderheid van de gevallen goed lijkt te functioneren. “Nu wordt dit soort uitval als
collateral damage gezien.”
(medewerker Belastingdienst)
Deze manier van werken levert niet altijd het
vermeende efficiencyvoordeel op. Dit is bijvoorbeeld te zien bij de inkomstenafhankelijke combinatiekorting die onterecht was toegekend in de jaren 2008-
2012. Medewerkers van de Belastingdienst hebben (of mochten) toen uitsluitend de zogenoemde
uitworpredenen van de computer gecontroleerd. Hierbij werd niet meegewogen dat het wettelijk systeem ervan uitgaat dat de Belastingdienst de aangifte
beoordeelt. Toen bleek dat alleen de uitworpredenen waren gecontroleerd en de inkomensafhankelijke combinatiekortingen niet, kon deze omissie vanwege de werking van art. 16 AWR niet meer worden hersteld. Er was dus weliswaar bezuinigd op personeelskosten maar in 40.000 gevallen kon de onterecht toegekende inkomensafhankelijke combinatiekorting niet meer worden teruggedraaid.262
Op basis van dit onderzoek heeft de commissie de indruk gekregen dat de economische rationaliteit overheersend is geworden en de rechtsbescherming in financieel perspectief wordt geplaatst: het is een financiële ‘knop’ waaraan gedraaid kan worden. Recht en rechtsbescherming kunnen ook worden beschouwd als iets eigensoortig, waaraan niet licht mag worden getornd vanuit financiële overwegingen (recht mag geld kosten, omdat het gaat om het behoud van de rechtsstaat).
4.6 Tussenconclusie
Uit dit hoofdstuk blijkt dat bij de organisatie van de Belastingdienst sprake is van zogenoemde ‘bureaucratic dysfunction’ waarbij de dienst er niet voldoende in slaagt de publieke waarde conform de normstelling (efficiënt, effectief, rechtmatig én behoorlijk) te leveren. Het verlies aan publieke waarde lijkt zich hier op alle gebieden voor te doen (materieel, immaterieel, individueel en collectief). Oorzaken daarvan liggen in te veel rompslomp, een niet adequate structuur, een cultuur van efficiency en rechtmatigheid, en een sturingsparadigma dat te eenzijdig uitgaat van de economische rationaliteit en de homo economicus als mensbeeld heeft. De organisatie is niet goed toegankelijk voor burgers en medewerkers hebben, door de wijze waarop de organisatie is ingericht en de verouderde automatiseringssystemen, geen goed beeld van de fiscale positie van de burger.
Afdelingen lijken allemaal onafhankelijk van elkaar te functioneren.
De Belastingdienst wekt de indruk van een grote machine die vooral is ingericht op massaliteit. Ruimte en mogelijkheden voor afwijkende situaties zijn door allerlei verschillende omstandigheden niet of onvoldoende gewaarborgd. Burgers (in kwetsbare posities) kunnen hierdoor ernstig in de knel komen. Dit kunnen individuen zijn maar ook groepen die zich in een specifieke situatie bevinden, zoals burgers die een bijstandsuitkering hebben en de pensioengerechtigde leeftijd bereiken of over een beperkt doenvermogen beschikken. Het nadeel dat deze burgers
ondervinden wordt beschouwd als onvermijdelijke bijkomende schade die de grootschaligheid van de (geautomatiseerde) processen nu eenmaal met zich brengt. Sommige medewerkers van de Belastingdienst proberen de schade zoveel mogelijk te beperken zoals het Stella-team. Het algemene beeld is echter dat veel medewerkers zich niet gehoord voelen of bang zijn om fouten te maken en daarom maar de processen en protocollen zoveel mogelijk volgen om zelf niet in de problemen te komen. Talloze signalen vanuit de werkvloer worden niet opgepikt of resulteren niet in concrete acties of een terugkoppeling. Hierdoor blijft veel informatie liggen op de betreffende afdeling, hetgeen medewerkers demotiveert om nog nieuwe ideeën aan te dragen.
Rechtsbescherming en dienstverlening zijn vanuit de organisatie bezien kostenposten waar doorgaans geen budget voor is. Het behalen van de kwantitatieve normen staat voorop. Bovendien valt op dat de
organisatie de kernwaarde en koers van de organisatie vooral intern invult terwijl de Belastingdienst een externe, maatschappelijke functie heeft, te weten het belasting heffen en innen bij (en ten behoeve van) burgers. Zo lang de Belastingdienst de organisatie
en de interne en externe communicatie niet op orde heeft zullen de initiatieven ter verbetering van de rechtsbescherming niet tot het gewenste resultaat leiden (hitting the target but missing the point).