Decentrale belastingregimes

Op het gebied van fiscale autonomie, met name op gemeentelijk niveau, scoort Nederland internationaal als één van de laagste in vergelijking tot landen die lid zijn van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD, 2016). Nederlandse gemeenten heffen slechts 3,4% van de totale belastinginkomsten in Nederland, terwijl 25% van de totale overheidsuitgaven via gemeenten loopt. Dat is een scheve verhouding. Ook binnen de Europese Unie loopt Nederland op dit vlak uit de pas (Van Arendonk, 2015).

De raad bekijkt in dit advies de belastingstructuur vanuit het perspectief van de vele opgaven die decentraal moeten worden gerealiseerd. Het gaat de raad erom dat gemeenteraden de mogelijkheid hebben om te beslissen om eventuele tekorten bij een ontwikkeling te dekken uit de algemene middelen of uit tijdelijke heffingen.

Belastinggebied gemeenten zeer klein

De roep om verruiming van het decentrale belastinggebied in Nederland bestaat al heel lang, maar behalve een uitbreiding van het

provin-ciale belastinggebied in 1996, heeft deze roep nog geen effect gehad

(Groenendijk, 2011). Recente studies en pleidooien komen van onder meer de Raad van State (2016), het Centraal Planbureau (CPB, 2015), de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv, 2015) en in opdracht van de VNG de Commissie Financiële ruimte voor gemeenten (de commissie-Rinnooy Kan, 2015). De studies pleiten niet alleen voor verruiming, maar laten ook zien dat gemeenten in het algemeen doelmatiger omgaan met lokale belasting-inkomsten dan met uitkeringen van het Rijk.

Midden 2016 leidde deze studies en adviezen (als reactie op de vele decen-tralisaties) tot een reactie van de minister van Wonen en Rijksdienst en de staatssecretaris van Financiën (Tweede Kamer, 2016b). Hun brief bevat een aantal bouwstenen voor een vernieuwd belastingregime met een groter lokaal belastinggebied. De belangrijkste component is, in navolging van de Commissie-Rinnooy Kan, de zogenaamde ‘schuif’ van 4 miljard euro door minder loonbelasting te heffen op nationaal niveau naar meer lokale belastingheffing. Dit kan bijvoorbeeld via de herinvoering van ozb voor gebruikers van woningen en de herinvoering van de ingezetenenheffing. Op macroniveau blijft de belastingdruk neutraal en blijven de inkomensef-fecten voor individuele huishoudens beperkt.

Er is sprake van een alomtegenwoordig besef dat het lokale belastingge-bied zeer beperkt is en internationaal uit de pas loopt. In een studie van het

CPB (2015) wordt Nederland vergeleken met een aantal Europese landen. Geconstateerd wordt dat eenheidsstaten als Zweden, Denemarken, maar ook een sterk gecentraliseerd land als Engeland, een ruimer lokaal belas-tinggebied kennen. In Denemarken komt momenteel ruim 50% van de totale lokale inkomsten uit lokale belastingen. De belangrijkste heffing op lokaal niveau is de lokale inkomstenbelasting. Deze belasting is verant-woordelijk voor ruim 90% van de lokale belastinginkomsten (in Zweden zelfs 95%).58 Ook in federale landen als Zwitserland, België en Duitsland is het belang van lokale belastingen in relatie tot de totale belastingen (veel) groter dan in Nederland.

58 Er bestaan verschillen tussen Denemarken en Zweden in gemeentelijke autonomie. In Denemarken is per wet vastgelegd dat de lokale inkomstenbelasting een vlak tarief kent. In Zweden ligt dit anders en is het beleid gericht op lokale autonomie waardoor gemeenten progressief belasting kunnen heffen. In 2012 was het laagste lokale inkomstenbelasting tarief 28,9% en het hoogste tarief 34,3% (CPB, 2015). 59 In 2013 was het laagste tarief 1,6% van de officiële grondwaarde en het hoogste 3,4% (CPB, 2015). 60 Deze mag niet meer dan 1% van de gebouwwaarde bedragen. Veel gemeenten heffen het maximale

tarief van 1% (CPB, 2015).

In Denemarken wordt naast inkomstenbelasting het overige deel van de belastingopbrengsten verkregen uit twee lokale belastingen op onroerend goed, namelijk een grondbelasting en een gebouwenbelasting. Gemeenten kunnen zelf het tarief voor de grondbelasting vaststellen59 die voor reke-ning komt van alle eigenaren van residentieel onroerend goed. De gebou-wenbelasting is een heffing op commercieel vastgoed.60 Zweden kent overigens ook een lokale heffing op het eigendom van residentieel onroe-rend goed dat op zowel eigenaren als huurders van toepassing is (met verschillende tarieven). De tarieven en plafonds zijn bij wet vastgelegd waardoor gemeenten geen zeggenschap hebben over deze belasting.

Vrijheid en belastingkracht

De raad wil erop wijzen dat er naast het hebben van een ruimer belas-tinggebied nog twee andere factoren van belang zijn: de vrijheid die

gemeenten hebben in het bepalen van de hoogte van belastingen en belas-tinggrondslag en de mate waarin tussen gemeenten wordt verevend (al dan niet via het nationale niveau). Een ruimer belastinggebied zoals de raad die graag ziet, leidt alleen tot meer politieke afwegingsmogelijkheden op lokaal niveau als dit gekoppeld is aan een zekere vrijheid om tarieven te bepalen en als eventuele overschotten niet meteen afgeroomd of verevend worden met nationale bijdragen.

Als het gaat om de combinatie van belastinggebied en vrijheid in hoogte van belastingen en belastinggrondslag, spreekt Groenendijk (2011) van ‘belastingkracht’. Nederland mag dan een marginaal lokaal belastinggebied hebben, er is wel grote vrijheid in het bepalen van gemeentelijke belas-tingen. Landen met de grootste lokale belastingkracht zijn Denemarken en Zweden, waar rond de 16% van het bruto binnenlands product via lokale belastingen wordt geheven en er bijna 100% vrijheid bestaat om belas-tingen te bepalen (Groenendijk, 2011).

Verevening tussen lokale overheden

Naast de relatieve vrijheid van lokale overheden om belastingen te

bepalen, is het ook nog van belang in welke mate er verevening van belas-tingen plaatsvindt. Verevening betekent dat eventuele verschillen tussen gemeenten (deels) gecompenseerd worden via nationale afdrachten. In Nederland is hier ook sprake van: de belastingscapaciteit van gemeenten

wordt in hoge mate verevend. Onderzoekers van het CPB (Kattenberg et al., 2017) concluderen dat dit ook een ongewenst effect heeft. Hogere ozb-inkomsten door gemeentelijke investeringen in een gebied en de vastgoed-waardestijging waarin deze resulteren, komen namelijk niet volledig ten goede aan de gemeente. Gemeenten worden, met andere woorden, dus niet volledig (financieel) beloond voor hun inzet.

In sommige landen, zoals in Zweden, wordt de nationale afdracht aan gemeenten mede bepaald op basis van indicatoren. Er bestaat tussen

Zweedse gemeenten verregaande verevening aan zowel de inkomsten- als de uitgavenkant. Gemeenten met disproportioneel hoge uitgaven, door bijvoorbeeld veel oudere of juist jongere inwoners of door veel werklozen, ontvangen een uitkering van de landelijke overheid. Gemeenten met een gunstige kostenstructuur dragen af aan de nationale overheid. Verevening van kostenstructuren is op macroniveau budgetneutraal (CPB, 2015).

Betekenis voor dit advies

De raad pleit voor een verruiming van het lokaal belastinggebied, het behouden van gemeentelijke zeggenschap over belastingtarieven en het bieden van speelruimte in verevening. Hiermee ontstaat volgens de raad een beter evenwicht tussen de uitvoeringstaken van gemeenten en hun vermogen om inkomsten te generen. Met het oog op de te realiseren

opgaven in de fysieke leefomgeving draagt lokale autonomie eraan bij dat gemeenten een beter (financieel) afgewogen keuze kunnen maken tussen het inzetten van actief, dan wel faciliterend instrumentarium voor grondbe-leid. Ook stelt het gemeenten in staat de vruchten te plukken (ozb-belasting)

van doelbewuste investeringen die gericht zijn op een betere kwaliteit van de leefomgeving. Wel moet het belastingregime en de democratische besluitvorming waarborgen bevatten die onaanvaardbare financiële risico’s en mogelijke afwenteling op ingezetenen voorkomen.