1 HETKROONBEROEP EN HET DEPARTEMENTALE AMBTSBERICHT
Pas vanaf 1988 worden bestuursrechtelijke milieugeschillen door een onafhan-kelijke rechter beslecht. Tot dat moment stond administratief beroep open op de Kroon (de minister) als hoogste bestuursorgaan. De procedure van het Kroonberoep kan als volgt kort worden geschetst.1Naar aanleiding van het door een burger ingestelde administratief beroep tegen bijvoorbeeld een milieuvergunning stelde de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State (AGRvS; hierna ook: Afdeling geschillen) een ontwerp-Koninklijk Besluit op. Indien de Kroon het niet eens was met het concept-besluit, dan kon zij het geschil opnieuw aanhangig maken bij de Afdeling geschillen. Leidde ook dat niet tot het gewenste resultaat, dan kon zij, na een zware procedure, zelf een Koninklijk Besluit vaststellen met de door haar gewenste inhoud (het zogenoemde contrair gaan). De Kroon nam het voorstel van de Afdeling geschillen in milieugeschillen echter bijna altijd over,2met als gevolg dat de eindbeslissing doorgaans in feite door de Afdeling geschillen werd genomen.
Dit betekent echter niet dat het oordeel ook inhoudelijk afkomstig was van de Afdeling geschillen. Zij ontbeerde de technische kennis en expertise om geschillen over milieuvergunningen te kunnen beslechten. De benodigde informatie won zij in bij het (huidige) Ministerie vanVROM, door te vragen om een zogenoemd ambtsbericht. Van deze mogelijkheid maakte de Afdeling geschillen veel gebruik: ten behoeve van ongeveer 80% van de Kroonuitspraken in milieugeschillen werden een of meer departementale ambtsberichten uitge-bracht.3
De ambtsberichten hadden inhoudelijk gezien hoofdzakelijk betrekking op de feitenvaststelling en de (technische) waardering van de feitelijke gevolgen. Zij vervulden zo ook de functie van deskundigenrapport.4Bij het geven van een waardering van de feitelijke situatie beperkte het ambtsbericht zich niet
1 Zie over het Kroonberoep nader Van Buuren, Bolt en Scheltema 1981, m.n. p. 7-13, en specifiek voor milieugeschillen Bröring e.a. 1985, m.n. p. 3-13.
2 Bröring e.a. 1985, p. 169-171.
3 Bröring e.a. 1985, p. 108-111 en p. 221-222. 4 Zie Van Buuren, Bolt en Scheltema 1981, p. 173.
tot de door het beroepschrift bestreden punten, maar bestreek het het gehele feitencomplex. Het behandelde bijvoorbeeld niet alleen het aangevallen vergun-ningvoorschrift, maar gaf integraal aan welke voorschriften precies aan de vergunning verbonden moesten worden. De Afdeling geschillen was geneigd het departementale oordeel over de feitenvaststelling en de waardering van de feitelijke gevolgen over te nemen.
Ambtsberichten hadden hiernaast ook vaak betrekking op het milieubeleid. Hierbij moet bedacht worden dat de beoordeling in administratief beroep niet beperkt is tot een rechtmatigheidstoets (zoals bij beroep op de bestuursrechter), maar dat daarbij ook een doelmatigheidstoets wordt verricht. Wat het beleid betreft, waren de ambtsberichten overwegend gericht op de verwezenlijking van het rijksmilieubeleid door middel van de toepassing van buitenwettelijke richtlijnen en op de te maken belangenafweging. Ook ten aanzien van deze aspecten was de Afdeling geschillen in principe geneigd de departementale opvatting over te nemen.
Uit het voorgaande blijkt dat de ambtsberichten betrekking hadden op de centrale aspecten van de beoordeling van een milieuvergunninggeschil.
De Afdeling geschillen volgde het ambtsbericht meestal. Indien er een ambtsbericht was uitgebracht, kwamen in ongeveer 90% van de gevallen de berichtsconclusie en het ontwerp-KBmet elkaar overeen.5
Geconcludeerd kan worden dat de Kroon, aan de hand van het ambtsbericht, in milieugeschillen een zeer uitgebreide toetsing verrichte en dat het ambts-bericht, onder meer doordat daarmee bestuurlijke invloed werd uitgeoefend, van grote betekenis was voor de uitkomst van het geschil.
2 DETIJDELIJKE WETKROONGESCHILLEN EN DEADVISEURBEROEPENMILIEU
-BEHEER
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde in 1985 in de Benthem-uitspraak dat het Kroonberoep niet voldeed aan art. 6 van het Euro-pees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamen-tele vrijheden (EVRM), omdat de Kroon niet als een onafhankelijke en onpartij-dige rechterlijke instantie kon worden beschouwd.6
Naar aanleiding van deze uitspraak werd de Tijdelijke wet Kroongeschillen (hierna ook: TwK) tot stand gebracht, die op 1 januari 1988 in werking trad. Met de TwK werden twee, op het eerste gezicht enigszins tegenstrijdige, doelen nagestreefd. Enerzijds wilde de wetgever de administratieve beroepsgang in
5 Zie over het voorgaande Bröring e.a. 1985, p. 77 en p. 221-222, en Van Buuren, Bolt en Scheltema 1981, p. 51 en p. 188-189.
6 EHRM 23 oktober 1985, ECHR, Series A, 97, AB 1986, 1, m.nt. Hirsch Ballin, NJ 1986, 102, m.nt. Alkema.
overeenstemming brengen met hetEVRM, anderzijds wilde hij de positieve elementen van het Kroonberoep behouden. Om te voldoen aan de eisen van hetEVRMwerd de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State omgevormd tot een onafhankelijke rechter, waarop voor het merendeel van de voormalige Kroongeschillen beroep werd opengesteld. De positieve elementen van het Kroonberoep die de wetgever zoveel mogelijk wilde behou-den, betroffen onder meer de door de Kroon gehanteerde volledige toetsing (toetsing aan zowel rechtmatigheid als doelmatigheid) en de deskundigenadvi-sering door middel van ambtsberichten.7
Hoewel bij de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet Kroongeschillen in de literatuur de verwachting werd uitgesproken dat de Afdeling geschillen het bestuur bij de beoordeling van milieugeschillen enige beoordelingsvrijheid zou laten,8was haar toetsing van milieuvergunningen veelal niet afstandelijk (marginaal), maar inhoudelijk-indringend van karakter. Deze toetsing vloeide voort uit de zienswijze van de Afdeling geschillen op de aard van de wettelijke voorschriften, die de vergunningverlening reguleren. Volgens de Afdeling lieten deze het bevoegde bestuursorgaan weinig of geen beoordelingsvrijheid.9
Deze opvatting wordt geïllustreerd door het volgende citaat van Van Wolferen, toenmalig Staatsraad en voorzitter van de milieukamer van de Afdeling geschillen:
‘De Afdeling ziet de kernbepalingen van de milieuwetten – ik noem als voorbeeld de artikelen 13 en 17 van de Hinderwet – niet als vage, open normen, die veel ruimte laten voor vrije beleidskeuzes. Uit de aard van het milieuhygiënerecht vloeit voort dat deze bepalingen de opdracht bevatten om een uit technisch-wetenschappe-lijk oogpunt solide beschikking te geven. In deze opvatting wordt in feite een zo doelmatig mogelijke beslissing van het betrokken overheidsorgaan geëist. Deze benadering leidt tot een vérgaande en indringende toetsing.’10
Met weinig afstandelijkheid sprak de Afdeling geschillen in het algemeen een inhoudelijk oordeel uit over de aanvaardbaarheid van de vergunningverlening of de bestreden vergunningvoorschriften. Zij beoordeelde hierbij of een vergun-ning terecht was verleend dan wel geweigerd, respectievelijk of de aan de vergunning verbonden voorschriften nodig (in de zin van niet onnodig
bezwa-7 Kamerstukken II 1985/86, 19 497, nr. 3, p. 2 en p. 6-7. Zie hierover ook Ten Berge, Burkens
en Van Buuren 1987, p. 8-9 en 22-23. 8 Zie Widdershoven e.a. 1991, p. 88-92. 9 Widdershoven e.a. 1991, p. 100.
10 Van Wolferen 1990, p. 12. Deze opvatting stond dus haaks op die in de literatuur. Zie de door Widdershoven e.a. 1991, p. 91 genoemde auteurs en daarnaast Van Buuren 1992, p. 330. Widdershoven e.a. 1991 waren zelf nog wat terughoudend: zij bepleitten dat de Afdeling geschillen in beginsel een zekere mate van bestuurlijke beoordelingsvrijheid zou erkennen (p. 319). Uiteindelijk zou de rechter in 1998 tegemoetkomen aan de kritiek en een toetsings-omslag maken (zie hierna paragraaf 3 en uitgebreid hoofdstuk 4, paragraaf 3).
rend) dan wel toereikend (in de zin van voldoende bescherming biedend) waren. Haar oordeel baseerde de Afdeling doorgaans op het ambtsbericht van de Adviseur Beroepen Milieubeheer (zie hierna).11
Met de komst van de Tijdelijke wet Kroongeschillen scheen een breuk met de bestaande ambtsberichtenpraktijk onvermijdelijk. Een departementaal ambtsbericht met grote invloed op de uitkomst van het geschil leek immers niet goed verenigbaar met onafhankelijke rechtspraak. De Raad van State was het, in zijn functie als wetgevingsadviseur, om deze reden absoluut niet eens met de voorlopige Memorie van Toelichting bij de TwK, waarin een oordeel over de onafhankelijkheid van de adviseurs werd overgelaten aan de Afdeling geschillen. De Raad hechtte eraan dat op de kortst mogelijke termijn zou worden bevorderd dat de positie van de adviseurs ‘zoveel mogelijk onafhanke-lijk’ zou worden gemaakt.12In de literatuur werd dit standpunt van de Raad van State gedeeld.13De Raad vreesde zelfs dat in zaken waarin de minister verweerder was, er, gelet op het beginsel van equality of arms, geen gebruik meer zou kunnen worden gemaakt van het ambtsbericht.14
Volgens de bewindslieden liep het echter niet zo’n vaart. Zij hielden vast aan hun standpunt, dat zij als volgt verwoordden in de Memorie van Toelich-ting: ‘De Afdeling bepaalt zelf welke adviezen zij langs welke weg wenst in te winnen. Het wordt aan de rechter overgelaten te beoordelen welke waarde en gewicht hij daaraan, onder meer vanwege het ontbreken van voldoende onafhankelijkheid van de desbetreffende adviserende instantie, mag toeken-nen’.15De bewindslieden zagen dus geen reden de formele positie van de adviseurs te veranderen.
Onder de TwK werd de bevoegdheid om ambtsberichten op het gebied van de milieuhygiëne uit te brengen krachtens het Besluit Adviseur Beroepen Milieubeheer van 12 september 1988 toegekend aan de Adviseur Beroepen Milieubeheer (ABM).16Blijkens de considerans van dit besluit was het toeken-nen van deze bevoegdheid aan deABM(met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 1988) ingegeven door de wens van de Afdeling geschillen om voor de adviseur een zo onafhankelijk mogelijke positie te creëren.17
11 Widdershoven e.a. 1991, p. 298-299. 12 Kamerstukken II 1985/86, 19 497, B, p. 10.
13 Zie Ten Berge, Burkens en Van Buuren 1987, p. 133-134, Mekel 1986, p. 610, Verheij 1987, p. 117, Hirsch Ballin 1986, p. 250. Een jaar later stelde Hirsch Ballin 1987, p. 12, echter dat departementale ambtsberichten wel aanvaardbaar waren, mits de AGRvS bij voldoende betwisting een nader onderzoek zou instellen.
14 Kamerstukken II 1985/86, 19 497, B, p. 10-11. Zie over dit beginsel hoofdstuk 5, para-graaf 5.2.2.
15 Kamerstukken II 1985/86, 19 497, nr. 3, p. 14. 16 Als hoofd van de Afdeling Beroepen Milieubeheer.
17 Het besluit is tot stand gekomen na overleg tussen de AGRvS en de Minister van VROM, zie Van Wolferen 1990, p. 14.
De gekozen oplossing was echter niet adequaat. De belangrijkste oorzaak hiervan was dat deABMdeel uitmaakte van het Directoraat Generaal Milieu-beheer (DGM) en zijn werkzaamheden dus formeel onder de verantwoordelijk-heid van de Minister vanVROMverrichtte. Daarnaast had de minister zich door het BesluitABMweliswaar jegens de Tweede Kamer gebonden om geen invloed uit te oefenen op de inhoud van de ambtsberichten, maar zonder formeel-wettelijke grondslag kon hij daarmee niet geacht worden zijn ministe-riële verantwoordelijkheid te hebben beperkt.18 Door zijn ambtelijk-hiërar-chische positie kon de minister nog steeds ingrijpen in, en bleef hij verantwoor-delijk voor, het doen en laten van deABM. Ten slotte was er geen garantie dat de minister het besluit niet zou intrekken. De ontstane situatie was kortom bepaald niet ideaal.19
Hoewel de materiële onafhankelijkheid van deABMbuiten kijf stond,20werd er in de literatuur voor gepleit om de adviseur een zelfstandige positie te geven, zodat ook de schijn van partijdigheid weggenomen zou worden.21
Over de manier waarop die zelfstandigheid vormgegeven moest worden, liepen de meningen echter uiteen.
Alle schrijvers waren van mening dat deABMlosgemaakt moest worden uit hetDGM. Van Wolferen opperde voorzichtig dat deABMmisschien ‘zelfs’ wel losgemaakt moest worden uit het departement vanVROM, waarna hij geïntegreerd zou kunnen worden in het rechterlijk apparaat van de Raad van State.22Verheij wilde de adviseur losmaken uit het departement,23en óf bij de Raad van State óf in een zelfstandig instituut met eigen rechtspersoonlijk-heid onderbrengen.24Widdershoven e.a. verklaarden zich tegenstander van het onderbrengen van de adviseur bij de Raad van State en ook van het privatiseren van de adviesinstantie. Zij pleitten voor het omvormen van de
ABMtot een zelfstandig rijksinstituut, waarvan de onafhankelijkheid formeel gegarandeerd moest worden. Hierbij zou het personeel van deABM
rechtsposi-18 Stroink, Tak en Teunissen 1989, p. 255.
19 Zie hierover Widdershoven e.a. 1991, p. 35-36 en 59-63, Heldeweg 1993, p. 354, Wulffraat-Van Dijk 1995, p. 302.
20 Op grond van het Besluit ABM was de ABM bevoegd het ambtsbericht op te stellen, zelfstandig te ondertekenen en te verzenden naar de AGRvS, zie Widdershoven e.a. 1991, p. 34. Zie ook Van Wolferen 1990, p. 14 en Uylenburg 1990, p. 42-44.
21 Zie Verheij 1989, p. 248-249, Van Wolferen 1990, p. 14, Widdershoven e.a. 1991, p. 59-63, 297-298 en 324-325, Jurgens en Widdershoven 1991, p. 160, Ter Brugge e.a. 1991, p. 282-283 en 300-302, Luigies 1991, p. 41-43, Uylenburg 1992, p. 290 en 297. Idem voor de Adviseur ten behoeve van de Raad van State in bestemmingsplangeschillen: Gaastra, Michiels en Van Buuren 1990, p. 133-136. Verder ging Brenninkmeijer 1991, p. 60, die de praktijk van de advisering door de ABM ‘ontoelaatbaar’ noemde.
22 Van Wolferen 1990, p. 14.
23 Idem, met betrekking tot de adviseur ten behoeve van de Raad van State, Veltman 1992, p. 20.
tioneel blijven vallen onder het Ministerie vanVROM. Eigenlijk was dit een formele bevestiging van de bestaande praktijk.25In het rapport Kroongeschil-len en het nieuwe bestuursprocesrecht werd geopteerd voor een van het bestuur onafhankelijke instelling, die echter niet ondergebracht zou moeten worden bij de Raad van State. Overigens vroegen de onderzoekers zich af of het deskundigenonderzoek niet méér thuishoorde in de bestuurlijke voorproce-dure.26Brenninkmeijer vond verzelfstandiging van de adviesinstanties niet ver genoeg gaan. Hij pleitte voor het afschaffen van de vaste advisering in milieugeschillen en stelde een systeem voor waarin de rechter kon beschikken over een lijst van ad hoc benoembare onafhankelijke deskundigen.27
Net als onder het Kroonberoep lag het zwaartepunt van de ambtsberichten inhoudelijk gezien op de feitelijke informatie. De ambtsberichten begonnen doorgaans met een beschrijving van de plaatselijke situatie, die in de meeste gevallen gebaseerd was op een onderzoek ter plaatse. Vervolgens werd meestal aandacht besteed aan technisch-inhoudelijke aspecten, bijvoorbeeld de verzu-ringsgevoeligheid van een bij een varkenshouderij gelegen natuurgebied of de berekening van het achtergrondgeluidniveau dat heerst bij een nabij het vergunning vragende bedrijf gelegen woning. Daarnaast werd het geschil in het ambtsbericht beoordeeld aan de hand van de toepasselijke wettelijke voorschriften. Op basis van de aanwezige deskundige kennis werd dan een oordeel geveld over de juistheid van een vergunningsvoorschrift in het licht van de wettelijke norm. Ook was er in de ambtsberichten aandacht voor het gevoerde beleid, zowel van het verwerende orgaan als van de rijksoverheid. Wat het rijksbeleid betrof, werd er bijvoorbeeld gerefereerd aan buitenwettelijke richtlijnen en indicatieve meerjarenplannen. Ten slotte maakte deABMmelding van nieuwe feiten of omstandigheden, indien deze zich na de bestreden beslissing hadden voorgedaan.
De inhoudelijke beschouwing over het geschil leidde tot een conclusie over de gegrondheid van het beroep. Zo oordeelde de ABM bijvoorbeeld of de vergunning terecht was verleend of geweigerd. Indien het geschil de voor-schriften van een vergunning betrof, beoordeelde deABMof deze toereikend waren om het milieu te beschermen dan wel of juist met minder bezwarende voorschriften volstaan kon worden. Er werd echter geen vernietigingsgrond aangegeven. Indien de ABM daartoe aanleiding zag, deed hij de Afdeling geschillen suggesties aan de hand om zelf in de zaak te voorzien, vaak in de vorm van concrete nieuwe vergunningvoorschriften.28
25 Widdershoven e.a. 1991, p. 324-325. Idem Michiels 1992, p. 13. 26 Ter Brugge e.a. 1991, p. 301-302.
27 Brenninkmeijer 1991, p. 61. Zie voor een nuancerende reactie hierop: Michiels 1992, p. 11-13. 28 Zie voor het voorgaande Widdershoven e.a. 1991, p. 39-55; Ter Brugge e.a. 1991, p. 131-133.
De in het ambtsbericht vervatte informatie was van grote waarde voor de oordeelsvorming door de Afdeling geschillen. Zij baseerde hier veelal haar oordeel op dat een bepaald voorschrift al dan niet noodzakelijk of al dan niet toereikend was, dan wel dat een andere dan de voorgeschreven voorziening effectiever of goedkoper was.29In de woorden van toenmalig voorzitter van de milieukamer Van Wolferen: ‘Met behulp van de adviezen van de Adviseur Beroepen Milieubeheer onderzoekt de Afdeling of een beschikking aan de wettelijke kwaliteitseisen voldoet.’30
Het belang van het ambtsbericht blijkt ook uit empirisch onderzoek naar de beslechting van milieugeschillen onder de TwK. In 1988 en 1989 werd in bijna 75% van de zaken om een ambtsbericht verzocht. De zaken waarin geen ambtsbericht werd gevraagd, betroffen hoofdzakelijk handhavingsgeschillen (op grond van art. 28 en 28a Hinderwet) en voor het overige zaken die op formeel-juridische gronden werden afgedaan (bijvoorbeeld niet-ontvankelijkver-klaring van het beroep). In vergunningzaken die inhoudelijk werden beoor-deeld, werd dus bijna altijd een ambtsbericht gevraagd. In de gevallen waarin een ambtsbericht was uitgebracht, was in 70% van de items31 sprake van volledige conformiteit tussen het ambtsbericht en de uitspraak van de rechter: zowel de overwegingen (de wijze van beoordeling) als het dictum (de inhoud van het oordeel) kwamen met elkaar overeen. Wanneer enkele minder relevan-te verschillen buirelevan-ten beschouwing worden gelarelevan-ten, bedroeg dit percentage 80%. Het gaat dan om factoren waaraan het ambtsbericht geen aandacht hoefde te besteden (formeel juridische kwesties) of niet kon besteden (nieuwe omstan-digheden).32
Onder de TwK was het ambtsbericht dus (nog steeds) van zeer grote praktische betekenis voor de geschillenbeslechting in het milieurecht.
3 DEALGEMENE WET BESTUURSRECHT EN DESTICHTINGADVISERING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Het was de bedoeling dat de Tijdelijke wet Kroongeschillen vijf jaar na de inwerkingtreding zou vervallen. Doordat de invoering van de Algemene wet
29 Widdershoven e.a. 1991, p. 100. 30 Van Wolferen 1990, p. 12.
31 Om het belang van het ambtsbericht voor de uitspraak van de Afdeling geschillen te kunnen meten, was in het rapport van Widdershoven e.a. 1991 nagegaan in welke mate de uitspraak steunde op het ambtsbericht. Omdat de vraag naar de overeenstemming tussen ambtsbericht en uitspraak voor de diverse aspecten van een uitspraak verschillend kon worden beant-woord, kon bij de analyse niet uitgegaan worden van de zaak als geheel. Als vergelijkings-eenheid werd daarom gebruik gemaakt van het zogenoemde ‘item’: een aspect van een zaak dat in de uitspraak speciale aandacht kreeg en waarover de Afdeling geschillen een oordeel gaf.
bestuursrecht (hierna ook: Awb) vertraging opliep, werd de TwK met een jaar verlengd. Op 1 januari 1994 trad de Algemene wet bestuursrecht in werking. De ontwikkelingen met betrekking tot de rechterlijke toetsingswijze in milieu-geschillen na de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht, onder meer wat de intensiteit van de toetsing betreft, komen hierna uitgebreid aan de orde in hoofdstuk 4 en hoofdstuk 6. Op deze plaats volsta ik met de opmer-king dat de rechter de indringende toetsing van milieuvergunningen in de eerste jaren onder de Algemene wet bestuursrecht voortzette, maar in 1998 een omslag maakte naar een marginale toetsing. Deze toetsingsomslag staat bekend als de Wende.
In hoofdstuk 5 ga ik in op het belang van het deskundigenbericht in de actuele toetsingspraktijk. In het vervolg van deze paragraaf bespreek ik nader de institutionele ontwikkelingen met betrekking tot de deskundige in milieu-geschillen.
Bij de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht kwam aan de orde welke rol ambtsberichten moesten spelen, waarbij ook specifiek op de advise-ring in milieugeschillen en bestemmingsplangeschillen werd ingegaan. On-danks dat, zoals hiervoor bleek, de literatuur vrij eensgezind was over de wenselijkheid om deABMte verzelfstandigen, huldigde de regering een ander standpunt. De desbetreffende bewindslieden vonden dat het (nog steeds) aan de rechter moest worden overgelaten in hoeverre hij gebruik zou willen maken van de vaste adviseurs. In de toelichting op art. 8:34 Awb werd verwezen naar de twee TwK-rapporten, waarin was geconstateerd dat de advisering, ondanks de formeel afhankelijke positie van de adviseurs, onpartijdig was.33 De in deze rapporten getrokken conclusie dat er geen aanleiding was om de rechter voor te schrijven alleen bij onafhankelijke instanties advies in te winnen, werd dan ook onderschreven.34De bewindslieden wezen er uitdrukkelijk op, dat het voorgestelde procesrecht geen enkele belemmering opwierp voor het handhaven van de bestaande praktijk.35Wel moest de rechter erop kunnen vertrouwen dat de door hem ingewonnen deskundige informatie deugdelijk was en geen vooringenomen karakter zou dragen. Daarvoor moesten, naast art. 8:34, ook art. 8:47 en 8:63 Awb zorgen.36Ten slotte wezen de bewinds-lieden erop dat partijen ook zelf deskundigen kunnen inschakelen en dat de rechter ook elders een advies kan inwinnen.37
33 Zie Ter Brugge e.a. 1991, p. 282-283 en Widdershoven e.a. 1991, p. 60-62. 34 Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3 (MvT), p. 122-123.
35 Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 54.
36 Zie over het wettelijk kader van de deskundigenadvisering aan de rechter hoofdstuk 5, paragraaf 3.2.
De regering ging er dus vanuit dat een (formeel) niet-onafhankelijke vaste