6. Er zijn geen aanwijzingen voor een gebrek aan concurrentie
6.4 Controle van de publieke sector
AAaannbbeevveelliinngg 1155:: DDee ccoommmmiissssiiee bbeevveeeelltt iinnvvooeerriinngg aaaann vvaann eeeenn bbeevvooeeggddhheeiidd vvoooorr ddee mmiinniisstteerr vvaann FFiinnaanncciiëënn oomm –– aallss uullttiimmuumm rreemmeeddiiuumm -- eeeenn aaccccoouunnttaannttssoorrggaanniissaattiiee ttooee ttee wwiijjzzeenn aaaann eeeenn ccoonnttrroolleepplliicchhttiiggee eennttiitteeiitt ddiiee eerr oonnddaannkkss ggeerreeddee iinnssppaannnniinngg nniieett iinn iiss ggeessllaaaaggdd eeeenn
aaccccoouunnttaannttssoorrggaanniissaattiiee ttee ccoonnttrraacctteerreenn..
6.4 Controle van de publieke sector
353. In haar opdracht heeft de commissie uitdrukkelijk het verzoek gekregen na te gaan in hoeverre een controle op publieke instellingen van overheidswege wenselijk zou kunnen zijn. Naar het oordeel van de commissie liggen hieraan twee redenen ten grondslag; in de eerste plaats de mogelijke veronderstelling dat de controle op publieke instellingen wezenlijk verschilt van een controle van
212 Zoals ook blijkt uit de uitwerking van de Standaarden (2019, bv NV COS 210 en 580), de verantwoordelijkheid voor de interne beheersing blijft bij het management van de gecontroleerde onderneming liggen.
93 93 ondernemingen in het private domein en in de tweede plaats het gegeven dat publieke instellingen zoals gemeenten en provincies (steeds meer) moeite lijken te hebben met het vinden van een geschikte accountant om de wettelijke controle uit te voeren.
354. Anders dan bij de centrale overheid wordt de accountantscontrole bij decentrale overheden en andere (semi-)publieke instellingen in beginsel uitgeoefend door de private accountantsorganisaties.
Wel bestaat voor gemeenten en provincies de mogelijkheid om de controle te laten uitoefenen door de zogenoemde gemeentelijke- of provinciale accountantsdiensten onder toezicht van een lokale rekenkamer. Thans hebben uitsluitend Amsterdam en Den Haag hiervoor gekozen.
355. De commissie erkent ten volle het grote financiële én maatschappelijke belang van de
(verscheidenheid aan) taken die de diverse publieke- en semipublieke instellingen uitoefenen. Daarbij geldt dat door diverse decentralisaties de omvang van de taken die worden uitgeoefend door
publieke instellingen anders dan de rijksoverheid de afgelopen jaren zeker niet is afgenomen. Het belang van een toereikende accountantscontrole op de inning en besteding van publiek geld staat daarbij buiten kijf.
356. Publieke instellingen worden daarbij onderworpen aan een aanzienlijk aantal bijzondere regels en voorschriften. In de reacties op het digitaal loket en de voorlopige bevindingen is onder meer gewezen op de Wet normering topinkomens213 en de rechtmatigheidscontrole214 als bijzonderheden.
Overigens vergt dit ook bijzondere aandacht van de toezichthouder voor ’onervaren’ partijen die tot de markt van wettelijke controles van deze instellingen toetreden.
357. Het is de commissie gebleken dat in het bijzonder in het publieke domein instellingen (niet-zijnde OOB’s) een gebrek aan keuze ervaren wanneer zij de opdracht voor de wettelijke
jaarrekeningcontrole aanbesteden.215 In uitzonderlijke gevallen lijkt er voor dergelijke instellingen een probleem te ontstaan bij het aanbesteden van een wettelijke controle. Dit lijkt het gevolg enerzijds van de bijzonderheid van publieke instellingen waarnaar hiervoor werd verwezen en anderzijds van de beperkte commerciële aantrekkelijkheid van de controle op dit type instellingen.
358. Zoals IPO in reactie op het digitaal loket opmerkte:
‘Het is een bekend beeld dat in geval van tenders door provincies voor de uitvoering van wettelijke controles maar een beperkt aantal accountancy-kantoren reageren. Het lijkt dat een beperkt aantal accountancykantoren beschikt over de juiste kennis en/of voldoende aantal personen die over de juiste kennis beschikken. Bij navraag blijkt bijvoorbeeld dat accountancykantoren het uitvoeren van wettelijke controles bij provincies commercieel onvoldoende interessant blijken te vinden, zodat investeren in de kennis over overheidsfinanciën te weinig plaatsvindt.’216
VNG stelde:
‘De capaciteit van accountskantoren is beperkt door de krapte op de arbeidsmarkt, algehele werkdruk in de sector en de toegenomen werkzaamheden door het verscherpt toezicht (het op orde krijgen van de controledossiers). Een bijkomend gevolg is dat het bedrag dat gemeenten aan een accountant besteden fors is gestegen. […] Door de afweging van het gemeentelijk risicoprofiel (gemeenten hebben een grote diversiteit aan taken) en de winstmarge, is de gemeentelijke markt
213 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (. . .), 24 april 2019 (14:07).
214 Interprovinciaal Overleg IPO (. . .), 26 april 2019 (15:18).
215 Zie onder meer het onderzoek van SEO Economisch Onderzoek naar de markt voor accountancydiensten in Nederland: SEO Economisch Onderzoek 2019.
216 Interprovinciaal Overleg IPO (. . .), 26 april 2019 (15:18), p 2.
94 94 voor een aantal kantoren minder aantrekkelijk geworden. Sinds een aantal jaren trekken de grotere accountantskantoren zich terug van een belangrijk deel van de gemeentelijke markt.
Gelukkig zijn er wel nieuwe toetreders. Dit zorgt echter ook voor pluriformiteit. […] De
gemeentelijke context zorgt ervoor dat van een goed functionerende markt voor veel gemeenten als klant niet altijd sprake is. Er is namelijk geen of slechts één inschrijver bij de
aanbestedingsprocedure. Aan de andere kant staan echter ook veel gemeenten voor wie het huidige stelsel wel functioneert. ‘217
359. De vraag rijst vervolgens of het voorgaand aanleiding geeft om op publieke instellingen een controle van overheidswege te introduceren. Een dergelijke controle geldt daarbij in aanvulling op de mogelijkheid van een – in zekere zin al publieke – controle van gemeenten en provincies door
gemeentelijke en provinciale accountantsdiensten. De commissie leidt uit de inbreng van VNG en IPO op het digitaal loket af dat door beide koepels nog mogelijkheden worden gezien om eventueel in samenwerking tussen diverse decentrale overheden meer van deze mogelijkheid gebruik te maken.
De commissie stelt ook vast dat door VNG is aangegeven dat er sprake is van nieuwe private toetreders, hetgeen leidt tot meer diversiteit.
360. VNG heeft in reactie op de voorlopige bevindingen weliswaar aangeven een 3 e alternatief (naast de private controle en de controle door gemeentelijke accountantsdiensten) te willen onderzoeken, IPO heeft een controle van overheidswege gemotiveerd afgewezen. IPO stelde:
‘Groot nadeel is echter dat vanwege de monopolypositie in deze organisatie minder leereffect zal worden ondervonden van andere bedrijven en instellingen. Innovatie en professionaliteit gedijt beter in een private en concurrerende markt. Zorgen zijn er dan over de borging van de
noodzakelijke kwaliteit, de doorloopsnelheid van controles, minder klantvriendelijkheid, mindere kwaliteit voor de natuurlijke adviesfunctie, gebrek aan marktwerking (lees: gebrek aan positieve stimulans in voortdurende verbetering van de dienstverlening). Bovendien zullen naar verwachting de controlekosten hierdoor in een monopolistische situatie bepaald niet lager worden. Ook het periodiek wisselen van accountant kan leiden tot een kwaliteitsverbetering van de organisatie, doordat door de verschillende accountants toch verschillende accenten worden gelegd. Hoofdzaak blijft dat bij de verantwoording er een wettelijke onafhankelijke controle op de verantwoording van GS aan PS wordt geleverd.’218
De commissie deelt de bovengenoemde zorgpunten van IPO.
361. De door IPO genoemde voordelen van een controle van overheidswege, ‘dat de controlerende accountant de bijzonderheden van de decentrale overheden beter kent en herkent [en] dat door de controle publiek te beleggen de externe accountant wel weer meer in de adviesrol kan gaan betekenen’, kunnen naar het oordeel van de commissie evenzeer worden gerealiseerd door meer gebruik te maken van de al genoemde mogelijkheid om de accountantscontrole intern te organiseren, mogelijk in samenwerking met andere decentrale overheden. Daarbij tekent de commissie aan dat
‘publieke instellingen’ een veelheid aan organisaties omvat met een grote diversiteit aan taken;
hieronder vallen immers alle grote domeinen zoals zorg (cure en care), onderwijs, sociale zekerheid en openbaar bestuur.
362. De commissie merkt op dat het voor publieke instellingen mogelijk aantrekkelijk kan zijn om de controle te beleggen bij een overheidsaccountant, bijvoorbeeld vanwege de afwezigheid van een winstoogmerk. De commissie ziet echter overwegende bezwaren ten aanzien van het in concurrentie treden van een publieke aanbieder met private partijen (markt-en-overheid problematiek) indien de keuze voor de overheidsaccountant optioneel wordt. Voor een verplicht gebruik van een
217 Vereniging van Nederlandse Gemeenten (. . .), 24 april 2019 (14:07), p. 2.
218 Interprovinciaal Overleg IPO (. . .), 26 april 2019 (15:18), p. 4.
95 95 overheidsaccountant ziet de commissie aanleiding noch breed draagvlak. Ten slotte meent de
commissie dat met een aanwijzingsbevoegdheid van de meest betrokken minister het probleem dat een publieke instelling in het geheel geen accountant bereid vindt om de controle uit te oefenen is geadresseerd.
363. De commissie acht het wel denkbaar om in de uitvoering van haar aanbeveling om te
experimenteren met een intermediair voor de benoeming en betaling van een accountantsorganisatie de publieke sector hierbij te betrekken. De MCA wijst in dat verband op de mogelijkheid dat
‘op deelgebieden binnen en buiten de overheid een proef met het intermediairsmodel [zou] kunnen worden uitgevoerd. Het uitkiezen van een accountant zou dan op centraal overheidsniveau kunnen worden belegd en op bepaalde overheidsinstanties (bijvoorbeeld provincies of een daartoe
geselecteerde groep gemeentes) kunnen worden toegepast.’219
en op ervaringen dienaangaande in het Verenigd Koninkrijk:
de Public Sector Audit Appointments Limited (PSAA, zie www.psaa.co.uk)). Deze entiteit is verantwoordelijk voor:
‘- appointing auditors to local public bodies, including councils, police and crime commissioners, chief constables, fire and rescue authorities and other relevant principal local government bodies;
- setting scales of fees, and charging fees, for the audit of accounts of relevant bodies;
- overseeing the delivery by its appointed auditors of consistent, high-quality and effective external audit services to opted-in bodies; and
- ensuring effective management of contracts with audit firms for the delivery of external audit services to opted-in bodies.
De PSAA heeft een forse kostenreductie voor de overheid teweeg gebracht (www.local.gov.uk):
‘PSAA has agreed an overall reduction in fees of 23 per cent for 2018/19 and is expecting to be able to maintain fees at this reduced level for at least three years and perhaps five years.
Alongside this reduction in fees PSAA is ensuring the quality of audit provision is maintained, with a greater weighting given to audit quality in the procurement exercise and stronger arrangements for monitoring the quality of audits.’220
364. De commissie meent dat het in de rede ligt de ervaringen uit het Verenigd Koninkrijk nauwgezet te analyseren en zo nodig ook in Nederland een vergelijkbaar experiment te initiëren.
219 MCA 2020, p.112.
220 MCA 2020, p. 113.
96 96